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[中国网]尹恒 :国有企业产能利用率明显偏低
2017-03-31 08:03:53
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来源:中国网
编辑:吴桂梦

一、引言

产能利用率低(产能过剩)是中国经济运行中经常需要应对的难题。本世纪以来中国已历经四次大范围的产能过剩。政府制定的节能减排目标中提及到的产能过剩行业数目在逐年增加,从“十一五”期间的11个落后产能行业增至“十三五”期间的19个。一些行业淘汰落后产能速度小于新增产能速度,产能过剩问题日益尖锐。例如,据中国钢铁工业协会统计,2011-2012年全国新投产炼钢产能约1.25亿吨。同期淘汰炼钢产能约3700万吨,新增产能近9000万吨。产能过剩浪费稀缺资源,降低资源配置效率,同时也阻碍产业结构升级。

一些学者已经注意到国有企业的产能过剩问题可能更加严重(例如,董敏杰等,2015)。其根本原因在于政府控制着国企高管的任免和考核,倾向于将提高就业水平、稳定社会环境、增加财政收入和维持GDP高速增长等多重目标内化于国有企业的生产经营。也就是说国有企业目标多元,而不仅仅是成本最小和利润最大化。相应地,国有企业得到政府更多的关照,例如低价土地、减免税收、更易获取金融资源、较低的资金成本等等。这造成一定程度的国有企业软约束问题,从而一方面生产要素的低成本扭曲国有企业投资行为,导致过度投资和重复建设(孙晓华和李明珊,2016);另一方面政府的“父爱主义”使得国有企业并不能按照市场机制优胜劣汰,落后产能难以被及时淘汰。因此,国有企业总是倾向于积累过剩产能。

然而至今这方面的研究主要依靠宏观和行业层面数据,并不能直接回答国有企业的产能过剩问题是否真的更加严重。毕竟加总数据毕竟平滑掉了企业微观层面的异质性,这不能不使得基于此的产能利用影响因素分析的可靠性打折扣。与宏观分析中常用的代表性企业假定一样,运用行业层面信息的产能利用率估计只是一个近似。根据作者提出的企业层面产能利用率估计方法(刘盛宇和尹恒,2016),我们运用1998-2013年中国工业企业数据,逐一比较139个三位数工业行业中国有企业与非国有企业的产能利用率,并分析国有企业改革对产能利用率的影响。结果发现所有行业国有企业的产能利用率都明显偏低。所有这139个行业,国有企业的产能利用率都低于非国有企业,一般都低出20%-40%。总体而言,国有企业的加权产能利用率只有非国有企业的70%左右。我们还发现世纪之交的国有企业改革(国有资本退出)能够有效提高企业的产能利用率。总的来说控制其他影响企业产能利用率的因素后,国有资本退出后企业产能利用率提高10个百分点。

二、数据说明与分析结果

我们所用数据来自国家统计局“全部国有和规模以上非国有工业企业数据库”,1998至2013年。由于2010年数据异常,我们排除了这一年的样本。我们对这套数据库进行了细致的匹配,尽量构建合理的面板。国有企业的定义为:企业存在国有资本,即实收资本中国有股份大于0。我们还尝试了另一个定义,即登记注册类型为国有企业,基本结论维持不变。关于行业的界定,为了使分析更具针对性,我们选择《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2002)中三位数工业行业,总共有个190(我们将炼铁行业和炼钢行业合并)。排除没有样本企业的行业(6个)、样本太少的行业(30个)和估计失效的行业(5个),我们总共估计了149个三位数行业。从上世纪末到2013年期间国有企业的数量大大收缩,所占比重从1999年的33%家下降到2013年的4%(统计范围有所调整,但影响不大)。国有企业所占的销售份额也急剧收缩,从1999年的半壁江山(44%)下降到2013年的14%。不过与民营企业的资本相比,国有企业相对规模却大大扩张。这是“抓大放小”当时国企改革战略的必然结果。

为了分析国有企业与非国有企业产能利用率是否存在系统性差别,我们对所有139个三位数行业逐一进行估计,得到行业内每个行业每年的产能利用率。然后我们运用简单回归回答一个基本问题:排除经济波动的影响(用时间虚拟变量)后,国有企业与非国有企业产能利用率是否存在系统性差别?我们发现,所有139个行业中国有企业的产能利用率都低于非国有企业,一般都低出20%-40%。这里包含了几乎所有三位数工业行业,行业间的差异巨大,但国有企业产能利用率偏低的结论却是完全一致的。在细分行业的分析中这种一致性是十分少见的。这表明国有企业产能利用率偏低是一个十分稳健的事实。

为了分析国有企业总体的产能利用状况及其变化趋势,我们逐年计算加权产能利用率。所有139个行业的结果完全一致。总体而言,国有企业行业加权的国有企业产能利用率只有非国有企业的70%左右,有些行业和年份这一数值更低,例如玻璃及玻璃制品行业国有企业的加权产能利用率基本上只有非国有企业的一半。

在世纪之交中国经历了一轮以“抓大放小”为政策目标的国企改革,国有资本在几乎所有行业都大规模撤离。我们的样本正好涵盖了这段特别的时期。这为我们总结国企改革对企业产能利用率的影响提供了很好的机会。为此我们运用控制了如下因素的DID模型进行分析。包括:投资率,当年投资与净资本比率。投资率越高,产能利用率就可能越低。补贴率,当年收到的补贴除以销售收入。企业得到的补贴越多,其实际回报就越高,倾向于更加乐观,从而相应地影响其产能利用率。企业规模,用企业总资产的对数值度量。企业规模可能与企业要素配置效率相关,从而影响企业的产能利用率。出口率,出口与总销售收入比率。考虑到开放经济的影响,出口竞争力的差异也会影响企业的产能利用率。企业年龄,企业经营时间越长,市场经验越丰富,经营就会越稳定。考虑到存在时间非线性效应,加入企业年龄的平方项。结果表明,国有企业改革能够有效提高企业的产能利用率。总的来说控制其他影响企业产能利用率的因素后,国有资本退出使企业产能利用率提高10个百分点。控制变量的符号与预期一致。

三、总结

运用作者提出的估计企业层面产能利用率的方法,我们发现在所有139个三位数行业中国有企业的产能利用率确实明显偏低。我们还发现世纪之交的国有企业改革(国有资本退出)能够有效提高企业的产能利用率。

国有企业产能利用率低的根源在于一方面其目标多元,而不仅仅是成本最小化;另一方面国有企业因特殊的政治关联能够获得成本更低的要素和各种政策优惠。权衡多重目标和软预算约束下的国有企业经营和投资决策,明显会不同于单纯追求利润最大化和市场成本约束下的最优投资和产能利用决策。从这个角度看,现在的国有企业过度投资和产能利用率不高,与传统计划经济时代的“投资饥渴症”和投资效率低下在本质上完全相同。

因此,治理国有企业产能过剩的政策与上世纪80、90年代针对传统计划经济模式的企业改革政策也并无本质差别,即回归利润最大化目标和硬化预算约束,让国有企业成为一个与其它企业完全一样的市场竞争主体。核心在于前者,即明确国有企业的经营目标。对于商业类或竞争类的国有企业,国家作为股东与其它股东的目标完全一样,即实现国有资本的保值增值。政府不应该将其它社会目标施加于这类国有企业,同时也不应该给予对其要素和政策方面的优惠、照顾。对于公益类的国有企业,政府应该明确其社会责任、施加严格的干预和监管、给予相应的资源,不能让其与市场争利。混淆不同类型的国有企业,造成国有企业的多重目标和预算约束软化,不可能彻底消除国有企业投资效率低下和产能过剩痼疾。可喜的是,2015年8月24日《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中提出的“分类推进国企改革”政策、以及2015年12月29日多部门联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出的“分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核”政策,正是沿着这一方向迈进。

(作者尹恒系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

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