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[中国人大]从根源上解决问题——全国人大常委会审议《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》
2017-05-15 08:05:41
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来源:中国人大
编辑:金澍然

“转移支付是中国特色社会主义制度的重要内容和制度体现,是既能保障统一集权的中央政府对国家发展的控制力和发展力,又能充分激励各地发挥积极性的这样一个重要举措。所以,我认为转移支付制度应该继续坚持并且不断完善。财政转移支付改革工作,也应该继续并且加快按照十八届三中全会提出的改革方向,压减专项、调整结构。”全国人大常委会委员吴恒说。

2016 年12 月19 日至25 日,十二届全国人大常委会第二十五次会议召开,会议审议了《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》。审议中,委员和代表们的意见、建议主要集中在财权事权匹配、逐步取消竞争性领域专项、加大监督力度等多个方面, 聚焦的都是财政转移支付领域的根本性问题,委员们都希望从根源上解决问题。

财权事权匹配问题是焦点

审议中,委员们普遍认为财权事权匹配问题是深化财政转移支付制度改革中的根本性问题,建议加大、加快这项改革的力度和进度。

吕祖善委员说, 转移支付的情况也好,审计情况也好,很重要的是加快中央和地方财权和事权划分的问题,这个问题说了多年,也是一个很复杂的问题,总的感觉进程不快。正因财权事权很多边界搞不清楚,所以决算审查也好, 审计也好, 转移支付问题也好,不少问题都聚焦在这个问题上。这也是财税体制改革、政治体制改革的一个深水区改革,我们还是希望能够加快,年年讲,究竟进行到什么程度了。当然,一步到位难,能不能把能看清楚的、先划开的先做起来,逐步完善。

梁胜利委员说, 促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应,这个问题要尽快推进。在现实中,属于中央事权和地方事权的问题上有的概念不清,本来有一些转移支付的项目建设是地方的事,赖到中央转移支付不到位或者是不彻底,掩盖了地方的责任,同样属于中央事权负责的,在项目资金安排上也还留有缺口。我们在下面调研中发现这样的问题,在西部地区特别是少数民族地区,按照国家有关政策也包括民族区域自治法的规定,对国家在西部地区、少数民族地区建设的大中型项目取消项目配套资金,在这个问题上,我们经常下去调研,几乎每到一个地方、每一次下去,都有反映项目配套资金不到位的问题。到底是国家项目配套资金不到位,还是地方配套资金不到位,存在着国家有关部门与地方政府相互推诿的现象。由于项目建设资金不到位,停工成了半拉子工程,建议在财政转移支付制度改革中要进一步明确这方面的内容。

吴恒委员说,要加快财权与事权匹配的工作。报告也提到了这个问题。我在基层调研的时候,省、市、县对这个问题都十分关注,比如教育事权,基础教育是在地方,但是国家有许多具体的事务性的要求,对这些具体的事务性的要求,如果简单地以事在地方相应经费也由地方来安排,就有可能产生问题,或者弄虚作假,或者国家的事务性要求悬空。因为国务院已经就事权和财权划分这个事情发文,我认为在框架层面已经大体明确了事权和财权的划分匹配。在这个前提下,对中央政府提出的具体的事务性要求也应该有事权财权匹配的理念,以确保中央政府的要求能够兑现。在这个前提下,合理科学并尽可能精准地通过转移支付渠道,确保中央要求的这一事权有相应的财力保障。

逐步取消竞争性领域专项

“逐步取消竞争性领域专项。按照党的十八届三中全会决定提出的‘逐步取消竞争性领域专项’的要求以及预算法关于‘市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付’的规定,着力规范竞争性领域专项,积极探索实行‘由补变投’的方式,采取政府投资基金等市场化运作模式支持产业发展,并适度控制资金规模。”在十二届全国人大常委会第二十五次会议上,财政部部长肖捷表示,逐步取消竞争性领域专项是财政转移支付制度下一步改革的一个重要举措。在审议中,委员们对这一举措纷纷表示了赞同。

吴晓灵委员说, 财政部在减少转移支付中提出要逐步取消竞争性领域的转移支付,这是非常正确的。又提出在竞争性专项转移支付中“由补变投”,实现这个变化我们应该在预算制度上加以改革。也就是说,原来是补贴可以走公共财政是一次性支出,但如果要变成投资,应该走国有资本管理。近两年来,政府设立了许多创新引导基金、产业引导基金,这些引导基金就是财政部所说的“由补转投”的改变。这个方式的改变第一量要从紧,不能太多了,我们要把更多的财政资金用在公共服务上,而不要过多用在经济支出上。设立投资基金不能列在公共预算上,应该放到国有资本经营预算上去。为什么?审计署多次审计都发现设了那么多投资基金投不出去,运作效率比较低。作为投资基金本身就是长期存在、多次投资、最后算账的结果,不可能当年就全投出去,也不可能当年就有收益,其实它是一个资本运作,应该放到国有资本经营预算上去,按国有资产管理。

彭森委员说, 对逐步取消竞争性领域专项问题,也应更积极一些。现在97个专项转移支付如果认真梳理和筛选一下,可以看得很明显,有一些还是属于基本公共服务领域的,在社会保障、基础设施方面的补贴,这些主要是进一步规范。有些会明显影响到市场公平竞争的专项,一定要加快退出,加快进行清理。现在有一些几百亿元或者几十亿元的专项,如外贸补贴、新兴产业补贴、中小企业补贴,很多补贴可能会有扭曲市场配置的作用,这些涉企专项实际上是通过各个部门落实资金,如要取消或者清理,涉及部门的利益。但是改革最根本的任务就是要打破既得利益,这应该和供给侧结构性改革结合起来,按照中央的要求加快工作的步伐。

郑功成委员说, 优化转移支付结构的另一个重要方面是要退出竞争性领域的专项转移支付,这也是一个很大的问题。竞争性领域的专项转移支付实际上是市场经济公平竞争的破坏性因素。有一次,楼继伟部长讲,我们国有企业上缴的利润是2000 多个亿,财政对它的补贴也是2000 多个亿,这种局面不改变,不仅损害了财力的效力,更重要的是扭曲了竞争性领域的公平竞争环境,对市场经济造成伤害,应当下决心退出。

加大监督力度

加大对财政转移支付资金运转的监督力度,增强监督实效也是委员们十分关注的一个问题。

车光铁委员说, 建议进一步强化专项转移支付资金运转监督工作。目前,很多专项转移支付分配和拨付工作,都不是在年初进行。虽然资金管理和使用要求非常严格,但基层很难及时准确掌握年度内上级专项转移支付资金下拨的规模和时间,难以列入人大对财政预算监督范围。对此,建议应进一步加强和完善专项转移支付资金预决算管理,建立健全专项转移支付分配公告制度,强化同财力性预算有序衔接,规范纳入人大、审计等外部监督体系,确保资金运转公开透明。

梁胜利委员说, 建议建立中央转移支付资金有效监督机制。现在转移支付资金从外账直接划分,但是这些资金到底使用得好不好,还是要等地方政府上报。而国家财政部门不可能有力量直接进行项目跟踪,甚至存在上报信息不真实的现象。需要建立全国统一规范的中央财政转移支付资金使用监督平台,制定完善中央财政转移支付监察机制,以保障中央财政转移支付资金安全有效。

郑功成委员说, 转移支付的监督、审计力度需要进一步加大。目前,监督的力度是十分不够的,因为在全国人大层面只知道转移支付5 万亿、6 万亿怎么出去的,对地方来讲,没有纳入到地方人大的监督范围,因为这是自上级政府的财政转移支付,基本上处在上面监督不到位、下面基本不监督的状态,怎么样加大监督力度?就是中央财政预算转移支付应该今年下明年的指标,并纳入到地方1月召开的人大会议上监督,但不能等到中央3 月开会以后才逐步下拨。同时,审计对转移支付财政资金的监督主要是合规性监督,合规性监督有时候是合规无效、违规有效,因此,审计方面的力度加大更重要的是对财政资金使用所产生的实质效果的监督。如能从以上三方面加大力度,财政资金的使用效益必定大幅提升,即便是经济新常态下,财政资金不可能出现两位数的增长,也会有巨大的潜力、巨大的挖掘空间,不必为我们的财政收入增幅下降而紧张。

(本文刊于《中国人大》 第2期 总第422期,郑工程系中国人民大学劳动人事学院教授)

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