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[中国社会科学报]马亮:分享经济公共治理的四大问题
2017-09-14 14:09:28
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来源:中国社会科学报
编辑:王毅博

应该加强跨部门的协调,减少政出多门对新兴分享经济的负面影响。与此同时,可以在大数据经济、智慧城市等跨部门联席会议的基础上增设专门委员会,或者将分享经济列为重要讨论议题。

以网约车、共享单车、共享雨伞和网络短租房等为代表的分享经济,在深刻改变我们生活的同时,也引发了一连串的经济、社会和治理挑战。分享经济的实质是用户之间的相互分享,即将各自的闲置资源(如汽车、房间、书籍、时间等)通过互联网平台进行分享,从而达到资源的节约、最大化利用等效果。目前,共享单车是最受公众关注的分享经济。一些人质疑其是否属于分享经济业态,因为共享单车的投放目前主要依靠新兴的运营商,如摩拜或ofo等,而来自用户的贡献则微乎其微。换句话说,共享单车就像传统自行车租赁行业或公共自行车计划的升级版一样,是“互联网+自行车租赁”,与分享经济的旨趣相去甚远。而且,由于资本竞逐和一些不良竞争,共享单车市场已然出现了市场无法解决的大量难题。这使得政府介入成为必要,并为分享经济的公共治理提供了一个检验其有效性的试金石。

管理部门引导解决乱停放现象

共享单车看似只是供应商和用户之间的简单供求关系,但是用户在其发展过程中扮演着至关重要的作用。自行车容易损坏,且需要大量繁琐的维护工作。即便是牢固耐用的摩拜单车,也不得不面临频频返修的难题。不同于有桩的公共自行车,共享单车没有固定的停车位,这加大了搜寻和维修的难度。因此,来自用户的报修、举报和反馈等参与行为,就成为共享单车运营不可或缺的支持。就此而言,尽管共享单车是否属于分享经济还有一定的争议,但必要且广泛的用户参与却恰恰印证了它的分享实质。因此,可发挥公众自觉自愿广泛参与的积极性,并提供一定的物质和精神激励,从而使共享单车的共同生产和众筹众创成为可能。

目前乱停放是共享单车存在的最大问题之一。对此,城市管理部门一般采取两种方式,围追堵截或者不表态也不行动。但是,围追堵截并不能抑制共享单车的存在和发展;听之任之也无助于解决问题。只有管理部门善加引导,才可以推进共享单车的健康发展。2017年5月,交通运输部等部门联合印发了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》,对共享单车的运营提出了宏观层面的指导意见,为共享单车走出困局提供了方案。

权衡中央集权和地方分权制定政策

以共享单车为代表的分享经济,需要重点考虑和解决四个关键问题。

首先,共享单车的市场竞争和合法地位问题。一些城市管理部门认为共享单车占用公共资源,往往对其采取拒绝的态度。但是,共享单车具有很强的公共服务特性,而且是政府不需要投入资金就可以提供公共服务。就此而言,各地政府不应对其拒之门外。从技术上来讲,共享单车的乱停放问题并不是一个难以逾越的障碍。共享单车与网约车、民宿不同。网约车是平台企业、网约车司机和消费者之间的三方博弈,当平台并购形成垄断之势时,其实无助于解决“打车难”的痼疾。民宿也属于类似的情况,即平台、房东与租客的三方关系是左右市场发展的关键力量。而共享汽车和共享单车是平台与消费者两者之间的关系,其所面临的问题更容易解决。运营企业可通过精确定位用户的停车行为,记录每一次停车是否违规。并将记录同政府部门的信用数据共享,进行统一监管,或者通过行业协会或非营利组织进行外部监督。这样,不仅可以解决用户乱停放问题,而且运营商不必担心通过信用记录惩罚导致客户流失。社会信用体系的建立与维系是推动分享经济发展的关键所在,政府在其中可以发挥很大作用。

其次,政府退出和市场归位的问题。在共享单车出现之前,许多城市都推出了公共自行车计划。据统计,中国已有102个地级及以上城市启动了170多个公共自行车计划,覆盖了全国约30%的城市。这些公共自行车计划绝大多数都是由政府买单或购买服务,市民使用半小时或一小时以内免费。在共享单车的冲击下,这些政府资助或运营的公共自行车计划普遍面临使用率骤降的挑战。一些开发较早且运营稳健的公共自行车计划,例如杭州市,目前仍然有很大的市场空间。但对于其他城市的公共自行车计划而言,是否、何时及如何退出,确实是不得不面对的问题。与其为一个可能行将过时的公共服务模式提供大量财政补贴和土地资源,不如考虑如何让市场发挥基础性作用,低成本甚至免费地提供更优质的公共服务。这不仅需要设定完善的退出计划,还需做好善后工作,避免大量国有资产流失等问题。

再次,中央集权与地方分权的权衡问题。从文件的内容来看,主要是对运营企业提出了一系列规范性原则,并敦促各地政府因地制宜制定政策。而且,这份文件是指导性而非约束性的“一刀切”,为运营商和地方政府留下了很大的灵活空间,有利于各地政策的探索创新。这项文件也为共享单车提供了一定的合法定位,但是会否重蹈网约车规范的覆辙,则仍然有待观察。目前在网约车领域,一些城市政府出台带有地方保护主义、行业垄断取向和地域歧视性的政策,细究车辆的技术细节(如轴距)和运营者的身份(如户籍),背离了分享经济的初衷。就此而言,设定地方政府的“负面清单”,避免类似网约车政策的限制,同样是推进分享经济发展所必不可少的。

最后,政府部门协同与跨域治理的问题。目前参与共享单车监管的部门不下十余个,这些部门之间如何联动协调,成为考验政府智慧和能力的关键课题。分享经济面对的是碎片化的政府部门,运营商面对多个部门,存在潜在的商业风险。例如,摩拜单车在六安市迅疾被政府部门没收,共享雨伞在杭州市也被城管部门全部没收。政府无法判断共享单车这一新兴事物的属性和行业,因此无法判断其应该属于哪个部门主管,部门之间的规定不一应该怎么办?这些问题每天都在各个城市轮番发生。目前中央部门联合发文,在一定程度上缓解了这个问题。但是当共享单车走向成熟、纵深之际,跨部门协同的问题将会进一步凸显。因此,应该加强跨部门的协调,减少政出多门对新兴分享经济的负面影响。与此同时,可以在大数据经济、智慧城市等跨部门联席会议的基础上增设专门委员会,或者将分享经济列为重要讨论议题。

在分享经济面前,各地政府部门表现千差万别,反映了政府执政理念和能力的差异。一些地方政府叫停分享经济,认为其会扰乱城市管理秩序,或者无法纳入既有的管理框架。另一些地方政府则为分享经济保驾护航,推动其健康发展。面对分享经济,如何采取合理的举措,是考验政府执政能力的试金石。共享单车的未来前景,在很大程度上取决于政府、企业和民众的协同治理能力。只有政府引导、企业规范和用户参与三管齐下,才有可能持续稳健地推动共享单车及其他分享经济的发展。

(作者单位:中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院)

原文链接:[中国社会科学报]分享经济公共治理的四大问题

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