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[北京日报]杨光斌:中国的政策过程追求的是一种共识民主
2018-03-05 08:27:23
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来源:北京日报
编辑:杨 碧涵

在民主理论上,共识民主是一种相对于多数决民主形式的新型民主,意味着规则的制定和机构的设置旨在使人们广泛地参与政府,并就政府推行的政策达成普遍的一致。共识民主的要素有:包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程的协商-协调-协作原则。就此而言,中国政治文化和政治实践几乎满足了共识民主的所有要求和特征。中国的政策主体有“国家”(包括中共中央、全国人大、国务院)、主管部门、地方政府和基层政府,不同层次的政策过程的共识民主具有一定的差异性。政策过程的共识民主模式大致可以划分为“制度化协商型共识”“市场化压力型共识”“谈判型共识”,不同类型的共识有着不同的政治意义。

    制度化协商型共识:基于很多常规性机制、决策文化而达成的共识

反复重复的行为模型便是制度化,因此制度化不一定是正式制度,也包括非正式制度,诸如很多常规性机制、决策文化。基于此的协商而达成的共识,便是制度化协商型共识。不仅如此,中国政府在建设法治政府的过程中,还专门出台了事关政策制定过程的法律法规。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中,关于“建立健全科学民主决策机制”部分这样规定:

第十一条,健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权,完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。

第十二条,完善行政决策程序。除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

国务院“十三五”规划的政策制定,就是协商共识民主模式的典范,其政策过程至少包括五点:深入调查研究、了解国情(群众路线)-广泛征求意见(群众路线)-咨询决策与科学决策(协商民主)-鼓励公众建言献策(大众参与)-决策定案(民主集中制)。

全国人大的民主立法已经制度化,其流程包括:公开征集立法项目建议或法律法规草案稿-立法调研-书面征求意见-论证会-公布法律草案-列席和旁听-立法听证会。事关人民切身利益的立法,比如物权法、个人所得税法,都是典型的民主立法过程。

虽然没有见到中共中央的决策议事规则,但习近平总书记在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中,真实地描述了协商共识民主的制度化。

首先,议程设置的共识性。正如习近平总书记说,全面深化改革的政策是中央政治局经过深入思考和研究、广泛听取党内外各方面意见而做出的决定。其次,政策形成过程体现了协商性与共识性。再次,共识基础上的集中性。习近平总书记说:“在征求意见过程中,各方面共提出了许多好的意见和建议。中央责成文件起草组认真整理研究这些意见和建议,文件起草组对全会决定作出重要修改。”也就是说,从政策议程的设置到政策形成,都体现了共识型民主。政策议程的共识性-决策过程中的协商性-决策过程中的集中性,应该是中国重大公共政策制定的一般性流程或者说制度机制。

    市场化压力型共识:主管部门对市场化压力的反应速度、决策过程体现了共识民主的所有特征

中国的政府主管部门脱胎于计划经济时代,因此很多时候还是一种利益主体,以这种身份去决策的时候很难处于中立立场,有时可能会与本行业的利益主体“合谋”,这种只有主管者和企业之间互动出来的政策,很难说是一种共识决策,这是必须承认的现实。但是,作为主管部门,它们毕竟还有规范市场的角色和功能,在这个过程中的决策类型则又是典型的共识民主。

交通部关于网约车的规定是共识民主的典型。网约车作为“互联网+”的创新,是种发轫于民间的市场自发力量,它将相对分散闲置的资源利用,不仅降低了出行成本提高了出行效率,同时一定程度上解决了传统出租车行业中的许多痼疾。2010年网约车开始在北京出现,之后如雨后春笋般发展起来,极大地方便了百姓,但其存在的问题也很多,同时,网约车受到了许多出租车司机抵制,2015年5月全国就有16个城市先后出现了不同规模的出租车停运事件。交通部不得已在2015年10月10日发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,并进行为期一个月的公开征求意见。对此,学界积极参与讨论,其中2015年10月15日北京大学国家发展研究院举办专车政策研讨会,交通部主动参会倾听学界建言,出席本次研讨会的涉及中央与地方政府工作人员、专家学者等,对条例的内容与方向进行了激烈的讨论。在综合意见的基础上,2016年7月28日,交通运输部和公安部、国家质量监督检验检疫总局等部门,发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,标志着网约车合法化成为现实,中国也成为全球第一个宣布网约车合法化的国家。

网约车合法化过程,反映了中国主管部门对市场化压力的反应速度,决策过程也体现了共识民主的所有特征。不得不说,很多市场化成熟的国家出租车行业工会等利益集团组织强大,而中国并不存在类似的行业工会,只有出租车司机个体或者至多是出租车公司去博弈,政府最容易将新生的市场参与者合法化。

    谈判型共识:古老传统加上共产党的一贯追求,都决定了共产党各级政府以有效回应民众诉求为最大追求

地方政府决策因为直面民众,决策项目可能事关民众的生活环境、房价乃至征地发展中的重大利益关切,遭遇民众抗议的可能性就大大增加。国内外政治已经告诉我们,社会抗争已经成为一种常态化政治。在美国被称为“运动型社会”,即无论什么议题,都会有人上街抗议。我们要问的是,抗争结果如何呢?1964年《民权法案》是黑人长期的、大规模抗争的结果,为世人所乐道。但是,对于那些危及无数人生命安全的政策,比如对枪支泛滥的抗议,为什么没有结果呢?所以,在西方,社会抗争虽然是常态政治,但并不意味着必然产生相应的政策性结果。比较而言,根据华裔美国政治学家唐文方的研究,中国政府对抗争的回应更有效、更及时,达成“和解”或者共识的概率更高。因此,对于抗争的回应,是一种典型的共识型民主。

中国政府之所以能有效而及时地回应社会抗争,因为抗争大多数是事关民生的事件。民生事件的一个重要特点是经济性、地方性和个体化(分散化),属于和政府一对一的谈判乃至对抗。对于民生性事件,政府一般都能以经济手段解决,这是就事件的性质而言。另一方面,虽然社会抗争性质的“群体性事件”,大多数是基层政府执法中的问题招致的,但也不能因此忽视政府的民本主义性质。中国各级政府的民本主义追求是与生俱来的,这既与共产党的“为人民服务”宗旨有关,也有千年传统文化的底色,这种政治文化是可遇不可求的。古老传统加上共产党的一贯追求,都决定了共产党各级政府以有效回应民众诉求为最大追求。

其实,民本导向的政府需要有效地回应已经出现的问题,即使那些没有压力的情况,比如2020年彻底告别贫困问题、市场中自发出现的滴滴打车问题,都是民本导向政府主导之所为,而不是事件性压力下才做出的回应。这是研究中国政策过程乃至中国政治必须注意到的,否则就陷于西方政治学中的一般性的压力-回应模式。

正是因为有效地回应各种压力性事件,共产党的执政能力即国家治理能力也得到相应提升,这是可以理解的。无论是“群体性事件”的压力,还是本世纪初开始出现的互联网平台和移动网络自媒体所构成的压力,比如各种网络大V,执政者都在学习、适应中有效地提升了自身的治理能力。在某种意义上,这种常态性利益表达机制是一种双赢的局面,政府的治理能力得到提升,同时民众也表达了利益诉求并使问题得到解决,从而强化了百姓对执政者的信任和支持。

无论是中国全面深化改革这样关乎全局的政策议程,还是行业性政策比如网约车问题,以及关系到百姓切身利益的各种工程项目,都有官民互动,是官民共识的结果,更别说已经制度化的、局限于低层次决策的诸如各种“民主恳谈会”“社区议事会”。由此可以说,中国的政策过程追求的是一种共识民主。需要指出的是,说中国决策过程中有共识民主,并不意味着不存在其他决策形式,并非所有的政策过程都可以纳入这种“共识”范畴。

(作者为第十三届全国政协委员、中国人民大学国际关系学院院长,原文刊载于北京日报2018年3月5日第18版。)

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[北京日报]杨光斌:中国的政策过程追求的是一种共识民主

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