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[澎湃]马亮:“网约车新政”的尴尬与出路
2018-07-30
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来源:澎湃
编辑:文盈盈

2016年7月28,交通运输部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,自2016年11月1日起施行。是为“网约车新政”。

中国是全球主要经济体中第一个由中央政府将网约车合法化的国家,国务院也鼓励地方对网约车采取包容审慎的监管态度。但是,各个地方在推动网约车新政落地时,却面临值得注意的困难和尴尬。如今,《暂行办法》发布已有两年,网约车政策执行过程中的尴尬日益凸显。

最近,一些城市严查非法营运车辆,网约车害怕处罚而不敢营运,导致“打车难”、“打车贵”的问题再度回潮,供求矛盾下“黑车”也悄然增多。这同今年5月初发生的郑州空姐打网约车遇害事件不无关系,也使交通运输部门加强了对网约车的安全监管。鉴于此次安全事故造成了巨大舆论影响,交通运输部运输服务司甚至表示,将加快清退不合格的车辆和人员,并考虑撤消屡次违规企业的许可证。

一方面是乘客有刚性需求,催生了网约车这样一种新兴业态,且呈现燎原之势,另一方面是政府部门对网约车合法化孜孜以求,两者之间存在紧张关系,使网约车行业的发展面临种种不确定性,也使以共享出行为代表的共享经济发展遇到尴尬。

网约车合规率不足1%

工业和信息化部下属中国信息通信研究院的数据显示,截至今年7月,全国已有210个地级以上城市出台了网约车实施细则,新政覆盖率达到62.1%。去年10月,我们曾对全国地级及以上城市的网约车政策进行分析,发现有203个城市出台了实施细则。这意味着大半年以后却只有7个城市加入了网约车新政行列,而全国另有近200个城市仍然按兵不动。

当然,一些地方的传统巡游出租车供应充足并能满足市场需求,因而对网约车的需求并不紧迫。因此,这些地方的政府部门也许确实没有必要再制定专门的网约车实施细则。可喜的是,也有许多城市(如安徽省芜湖市)加入到杭州等城市的行列,修订网约车实施细则并逐步放松对网约车的管制,使越来越多的网约车可以合法运营,逐步实现了网约车的合规化。

更加值得注意的是,网约车的合规率极低,全国99%以上的网约车(车辆和驾驶员)仍然在“非法”的灰色地带提心吊胆地运行。按照交通运输部运输服务司披露的数据,全国有34万人和17万台车辆分别取得了网约车驾驶员资格和网约车运营证。但目前全国约有3210万辆/人网约车。据此计算,全国仅有不足0.5%的车辆和约1%的驾驶员是合规运营的

与此同时,网约车平台的合规率也不高。全国78个获得许可证的网约车平台,一半以上只在一个城市获得许可证,在多个城市获得许可证的寥寥无几。在出台政策的城市中,取得许可证最多是万顺叫车,但也只覆盖了一半城市(110个)。滴滴、神州、首汽、易到等行业领头企业,只能在不到四分之一的城市取得许可证。

即便是在推行了网约车实施细则的城市,监管过严和行业进入门槛畸高的问题普遍存在,使网约车合法化的道路遥遥无期。我们此前的研究显示,地方政府在出台各自的网约车实施细则时,惯常的做法是在上述七部委联合发布的《暂行办法》基础上“层层加码”,增加繁琐的限制性条款,甚至对驾驶员的户籍和学历以及车辆轴距和定价做出特别要求。

地方政府严控网约车的背后

“细节是魔鬼。”除了上述显性门槛以外,更多的是隐性门槛,凸显一些地方的政府部门不约而同地动用“合法伤害权”的痼疾。比如,一些城市将审批权下放到区县政府,无形中加重了网约车合规化的成本和难度。一些城市无限期推迟合规化审查的时间,或者人为抬高合规化的标准。

一方面是网约车平台和驾驶员希望走出“非法”的灰色地带,实现正大光明的合法化运营,另一方面则是地方政府部门的监管手段跟不上和脱节严重。新兴行业的朝气蓬勃与监管滞后且近乎冥顽不化之间的矛盾屡屡发生,受伤害的不仅有网约车行业及其从业者,还有数以亿计的乘客群体。

网约车是值得鼓励的新兴业态,这本是人尽皆知的常识,但是为什么各地政府却普遍性和长期性地犯“常识性错误”?近半数城市按兵不动,不出台本地的实施细则,也就等于完全不给网约车在本地合法运营的机会;另一半城市出台了实施细则,但却人为加剧了网约车合法化的难度。各地政府之所以对网约车严加管控,同其背后的利益、动机和观念不无关系

地方政府在发展网约车时,除了要实现发展经济、创造就业、促进交通和绿色发展等目标以外,同样还必须考虑如何保护传统巡游车行业、增加利税收入和维护社会稳定。网约车不可避免地直接冲击到传统的巡游出租车行业,在两者利益冲突无法协调好的情况下,容易导致传统的巡游出租车司机集体罢运、本地税收流失等问题,使地方政府左右为难。

在一些地方,传统巡游出租车行业受到了特殊保护,使这个落后的食利行业裹足不前。与此同时,在当前地方官员不作为风气盛行的背景下,许多政府部门抱持多一事不如少一事的心态,在遇到新事物时更多是为了“避责”而非“邀功”。

如何走出“网约车新政”的尴尬

显然,要想推动网约车等共享经济的蓬勃发展,不能寄希望于政府部门可以善意使用自由裁量权,而应考虑自上而下和自下而上相结合的政策执行。否则,人们寄希望的出租车网约车化可能转变为网约车出租车化,并使本应进步的行业出现倒退。

首先,斩断政府部门和传统出租车行业的利益关系,加快推进出租车行业改革。美国经济学家熊彼特(Joseph Schumpeter,1883—195)提出了“创造性毁灭”的概念,认为创新的出现必然意味着落后和陈旧事物的退出。但是,如果落后的事物仍然被政府部门抱残守缺而得到强力保护,那么就会延迟新事物的发展,甚至可能导致“劣币驱逐良币”的逆向选择问题。由此可见,出租车行业保护背后的畸形政商关系如果不能走向“亲近”和“清白”的新型政商关系,就很难指望网约车可以参与到各地的公平竞争。

其次,《暂行办法》发布已有两周年,正式实施也已经有一年半以上,征诸社会各界对该办法本身的意见以及地方的实施经验,中央政府应责无旁贷地考虑对其加以完善和修订,使其能够跟上网约车发展的节奏。两年时间不短也不长,但对网约车这样的新兴经济业态而言,却足以经历多次技术迭代和政策革新。许多过去模糊不清或不确定的问题,在各地“试错”的过程中不断清晰和确定;很多备受争议的议题,经过实践的检验而渐趋达成共识。就此而言,中央政府再次介入网约车领域,回顾新政并修订上述《暂行办法》,可能时机已经成熟。

改革开放以来中国之所以能够充满韧性和适应力,同政策实验和创新的体制密不可分。在各地“摸着石头过河”的基础上,中央政府进一步发挥“顶层设计”的作用,而不能寄希望于各地政府会善意执行中央政策。以“放管服改革”和“互联网+政务服务”为例,如果没有中央政府的强力推动和标准化,很难看到地方政府会同步推进。目前一些地方政府积累了大量成功的政策创新,亟待中央政府予以认可并推广到全国。与此同时,要考虑将网约车新政予以升级,使其能够从部门规章上升为行政法规,为网约车的合法化审批扫清行政许可方面的程序障碍。

再次,对共享出行要坚持共享治理,使同其发展有关的利益相关者都能参与到政策制定、实施和评估中,避免政策出台的“一言堂”和利益输送。从自上而下的角度而言,要让广大乘客有“用手投票”的发言权和“用脚投票”的选择权,而不是由政府代行其责。“群众的眼睛是雪亮的”,他们在黑车、巡游出租车和各种形式的网约车中会做出理性的选择。与此同时,也要让网约车驾驶员和相关企业参与政策讨论。最要紧的是,地方政府必须全面评价网约车这样一种新生业态,认识到网约车在拉动就业和精准扶贫等方面的积极影响,不能总是一味纠缠于网约车行业中的负面现象和案例。

当然,网约车平台企业也应加强同监管部门的沟通和对话,避免裹挟民意而使监管政策偏离。“一个巴掌拍不响”,监管部门和监管对象之间“猫和老鼠”的零和博弈,使政策执行出现扭曲。监管政策的模糊化处理和过于严苛,使网约车平台企业不得不在灰色地带非法运营。一些地方政府之所以对网约车“叫停”,同网约车平台企业的“小动作”乃至公然对抗不无关系。比如,一些网约车平台为受到交管部门处罚的驾驶员提供报销或补偿,无形中纵容了网约车的非法运营。还有一些网约车平台不断巩固市场垄断地位,并利用市场支配地位抬高驾驶员的抽成比例和乘客的用车价格,也让政府部门担心行业寡头化乃至“引狼入室”。如果监管部门和监管对象不能平等地对话和协商,就很难打破目前左右为难的监管困境。

最重要的是厘清政府的职责和边界

最后,要厘清政府的职责边界,并推动政府与企业的协同治理。我们看到,地方政府在对待传统的巡游出租车和网约车时采取了完全不同的监管方式。监管巡游出租车,是地方政府管出租车公司,出租车公司管司机和车辆。但监管网约车时,地方政府却同时干预网约车平台、车辆和驾驶员,这样的监管显然过于细致繁苛,既加剧相关政府部门自身的行政负担,又有违中央倡导的简政放权、建设法治政府、发挥市场机制配置资源的决定性作用等施政理念。政府部门之所以不嫌麻烦,为网约车设置层层监管,同其背后落后的施政理念不无关系。

在新兴经济崛起的背景下,政府需要厘清职责边界,并加强同互联网企业的合作,甚至要适应“企业搭台,政府唱戏”的合作格局。比如,支付宝和微信推出的“城市服务”平台,极大地便利了民众办理各类行政服务,也推动了政府部门的信息共享和业务交互。再如,许多欧洲国家纷纷使用支付宝的“芝麻信用”,作为审核中国游客签证的法定依据,也说明基于大数据技术的监管创新日益得到肯定。

这些方面的迅猛发展为政府部门创新监管手段提供了技术窗口,也对政府部门加快监管模式革新提出了挑战。以网约车等新兴业态为突破口,加快政府职能转变和治理模式创新,可能是值得努力的发展方向。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

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