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[北京日报]杨宏山:赋权增能——城市基层治理新经验
2018-12-24 08:30:58
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来源:北京日报
编辑:蹇佳李

【核心观点】北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题,提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制,目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革,提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后,当遇到跨部门、跨区域难题时,街乡启动“吹哨”机制,从而打破条块关系的常态运作,促使相关部门前来“报到”,通过联合行动化解问题。

为探索首都城市基层治理的新路径,及时回应和化解实际问题,2018年初,北京市委提出构建党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制,作为“一号课题”,在全市各区同步开展政策试验。随着改革的推进,首都城市基层治理通过向街乡赋权,提升街乡行政效能,逐渐形成新型运作模式。

城市基层治理的难题

一方面,在推进属地管理的任务导向下,城市基层治理面临着“有限资源、全面责任”难题。随着国家推进政企分开、政社分开,基层政府直接支配的公共资源减少。同时,经济体制改革不断地将原来由单位承担的社会职能剥离出来,转由基层政府及其派出机关承接,街乡肩负的工作职责不断增多,需要应对一切问题,承担全面责任。作为扎根基层的行政主体,街乡的行政编制和财政资源有限,开展工作普遍面临“权小责大”、权能不足问题。

另一方面,街乡开展属地管理也面临着“条块分割、协同不力”的难题。在统一领导体制下,上下级政府注重对口设置机构,行政系统形成“蜂窝状”结构,纵向运作较为顺畅,横向运作的壁垒较多。而城市基层治理要求以人为本,推进整体治理、协同治理,促使各部门相互协调、相互配合,提升回应性,及时发现、处置和化解问题。如何提升跨部门管理能力,是城市基层治理面临的一项重要课题。

“吹哨报到”改革的目标定位

北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题,提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制,目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革,提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后,当遇到跨部门、跨区域难题时,街乡启动“吹哨”机制,从而打破条块关系的常态运作,促使相关部门前来“报到”,通过联合行动化解问题。

“吹哨报到”机制的基本定位是:坚持党建引领,坚持以人民为中心的执政理念,着力化解条块分割、各自为政、协同乏力等基层治理难题,通过“吹哨”收集问题需求,通过“报到”提升回应性,相关部门协力解决问题,提升社区居民获得感、幸福感和安全感。

赋权增能的改革进展

针对首都基层治理面临的实际问题,北京市委总结平谷区在实践中摸索的 “乡镇吹哨、部门报到”联合执法经验,结合其他地区的有效做法,提出构建党建引领“吹哨报到”工作机制,作为加强首都超大型城市治理的“一号课题”来抓,力求推动城市治理重心下移,对街乡进行赋权增能,构建简约高效的基层管理体制。

北京市推进“吹哨报到”改革,对街乡进行赋权增能,具体措施主要涉及以下几个方面:

一是推进行政资源下沉街道。为常态化开展联合执法,根据全市统一部署,各区将职能部门的部分执法力量下沉街乡。其中,基层城管执法队的人财物转隶街道,实行以街道管理为主。改革后,街道负责辖区内环境秩序管理和保障,可全权指挥调度城管执法队。

二是赋予街乡统筹协调权力。为提升街乡属地管理能力,市委组织部印发《关于落实街道乡镇相关职权的指导意见》,明确了街乡的责任清单,要求各区细化街乡的权力清单、责任清单、制度清单和流程清单,推进街乡赋权工作。通过改革,街乡对辖区内重大和综合事项拥有处置建议权、统筹督促权、执法评价权、派驻人员任免建议权。

三是启动街道大部门制改革试点。2018年5月,东城区率先开展街道大部门制改革试点,统筹设置党政机构,试点街道将原来的20多个科室整合为几个大部门。改革后,每个大部门对接区政府多个职能部门,街道内设机构精简幅度超过50%。大部门除履行清单规定的职责外,主要承担综合协调职能。街道科室精简后,一些科级干部转任“社区专员”,帮助社区协调解决实际问题,配合做好“吹哨报到”工作。对于跨部门、跨领域的社区问题,街道启动“吹哨”后,主责部门须按照规定的时限完成问题处置。

四是根据问题性质进行分类“吹哨”。在构建“街乡吹哨、部门报到”机制中,街乡根据问题性质,区分综合执法、重点工作、应急处置等工作,将吹哨分为“常规哨”“重点哨”和“应急哨”三类。“常规哨”围绕需要统筹协调的综合执法工作,由街乡统筹城管、公安、消防、市场监管、交通等部门,组成实体化综合执法中心,相关部门派人常驻,由街乡统筹指挥协调,进行辖区综合执法工作。“重点哨”针对“开墙打洞”、拆除违法建设、疏解退出一般制造企业、治理背街小巷等重点难点工作,统筹各类执法力量,形成了攻坚克难的“拳头”。“应急哨”围绕突发事件,要求相关部门快速反应、合力处置。

“X”型结构:一种新型治理形态

“吹哨报到”改革坚持党建引领,通过一系列整合行动,对街乡进行赋权增能,提升统筹协调能力。进而,通过“吹哨报到”机制,将各部门调动起来,开展协作行动,及时回应社区和居民需求,改进公共服务和人居环境。

针对“看得见的管不了,管得了的看不见”现象,街乡“吹哨”后,在第一时间传导给主责部门,对于涉及多部门的事务,根据需求建立联合行动机制,可在第一时间控制事态、缓和矛盾、化解问题。

随着改革的推进,首都基层城市治理逐渐形成一种“X”型结构:街乡处于中心位置,其向下对接各个社区,向上对接多个职能部门。街乡通过居民参与、网格员、社区专员发现问题,感知和界定社区需求;对于街乡自身无法解决的问题,通过启动“吹哨”机制,促使职能部门前来“报到”,履行分内职责。

优化“吹哨报到”机制的路径

“吹哨报到”改革立足基层,坚持问题导向,致力于整合长期形成的条块格局,扭转街乡与行政部门之间的不对等地位。需要指出的是,这并不意味着社区所有问题都需要通过“吹哨报到”机制予以解决,“吹哨报到”只能应用于行政执法、应急处置、重大任务等事项。从实际情况看,通过“吹哨报到”机制解决的基层问题,只占街道工作的很少部分。

优化“吹哨报到”机制,需要进一步做好以下工作:

一是厘清街乡和部门责任划分。提升“吹哨报到”的成效,需要厘清条块职责,明确街乡和职能部门的责任划分。如果两者职责划分不清,街乡“吹哨”后,也可能出现扯皮问题。另外,对于涉及市级部门的事项,也需要建立责任传导机制,提升回应性,打通市级部门解决问题的瓶颈。如果“吹哨”后解决不了问题,久之则会影响这一工作机制的效力。

二是建设区级统筹平台,提升问题解决率。优化“吹哨报到”机制,在区级层面需要搭建统筹平台,将街乡需求、上报问题、部门资源汇集到平台上来。街乡的问题不同,各自需求不同,在时效上也有急缓之分。各部门的资源有限,需要合理安排资源,排出优先顺序。当街乡与部门出现沟通不畅时,也需要进行统筹协调,开展督导检查。

三是优化考核机制,激发行政部门的内在动力。发挥“吹哨报到”机制的作用,需要辅之以相应的考核体系建设。在干部和组织考核中,突出基层导向,赋予街乡对部门的考核评价权,在总指标中占有一定权重,可强化部门责任担当,提高工作效能。将考核结果与干部使用、奖励指标和绩效奖金相挂钩,重视评价结果的运用,可更好地发挥导向和引领作用。

(作者杨宏山,系中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院研究员。原文于12月24日刊于《北京日报》14版)

原文链接:

[北京日报]杨宏山:赋权增能——城市基层治理新经验

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