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[央广网]抗拒环境执法事件何时休 专家:以部门联动提升执法效力
2019-01-03 17:15:57
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来源:央广网
编辑:郑 钰

30岁的陈奔牺牲了,在一次环境执法中。

2018年12月1日傍晚,浙江省温岭市环保局环境监察大队副大队长陈奔带着队员在大溪镇,追查在当地饮用水水库大坝脚下非法倾倒固体废物的嫌疑人。经过此前两天的蹲守和摸查,他终于在一个红绿灯路口锁定嫌疑人的车辆。陈奔上前,出示执法证件,敲车窗示意对方下车。嫌疑人非但拒不配合,还急转车辆,意图逃离。来不及躲开的陈奔被撞上引擎盖,被加速拖行2.1公里后,当场牺牲。事发当日,距他30岁生日还有六天。

陈奔的牺牲引起社会关注。生态环境部部长李干杰当天作出指示,委派生态环境执法局主要负责人前往温岭看望慰问陈奔家属,并指导案件查办。

同时,案件的发生折射出目前我国环境执法难的问题。该从哪些方面着手,才能既保障执法力度,又保护执法双方的合法权益和人身安全?在2018年12月底生态环境部召开的新闻发布会上,新闻发言人刘友宾对此表示:“各级党委和政府要多关心、支持生态环境保护队伍建设,主动为环保工作者依法履职尽责撑腰打气,提供保障,协同打好污染防治攻坚战。”

暴力抗法事件时有发生

2012年,党的十八大提出要“大力推进生态文明建设”。此后,我国便以前所未有的力度治理生态环境问题。2015年1月1日,修订后被称为“史上最严”的环保法正式实施。这为生态环境保护装上“钢牙利齿”。

新环保法实施四年来,全国立案查处的环境违法案件数在逐年上升。据生态环境部通报,2015-2017年,案件数分别为9.7万、13.78万和23.3万件,年增长幅度为33%、42%和69%;处罚金额由42.5亿增长到115.8亿元。2018年1-11月,全国环境行政处罚案件的处罚金额则达到135.97亿元。

持续加大的生态环境执法力度,使一批影响群众生产生活的环境问题得到有效解决,但在环境执法中,拒绝检查、干扰执法,甚至殴打执法人员的事件却时有发生。

2018年8月10日,陕西省商洛市商州区环境监察大队副大队长在夜间巡查时,发现路面正在施工的项目并未经过环保部门审批。执法人员要求立即停止施工,却遭到对方的抗拒、辱骂、恐吓和殴打。

2017年3月12日,安徽省砀山县环保局执法人员对砀山奕翔纺织有限公司现场检查时遭到暴力抗拒,执法设备被损坏,4名执法人员不同程度受伤。

2015年9月9日,济南市大气污染防治督查组和媒体记者等7人,在检查扬尘污染问题时,被10余名不明身份人员围攻殴打,摄像机、手机等设备遭抢夺,4名环境执法人员及1名记者被打伤,一部车辆受损。

“环境执法力度大了之后,一时间遭到的反弹就会比较激烈。”中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂认为,在两个特定时期内,环境执法遇到的阻力最大。

“一个是经济快速发展的时期。这个时期内,企业利润高、竞争激烈,执法会直接影响它的利益。另一个是经济不景气的时候,企业本身就面临经营压力,此时它认为环境执法会对其生存造成威胁。”

  增强企业环保意识 加强执法队伍建设

在周珂看来,这种思维体现出一些企业的环保意识不到位。他认为,目前我国正在转变经济增长方式,其中很重要的一项任务就是要淘汰高耗能、高污染、高排放的落后产业。“环保部门通过有效的执法参与经济转型,有利于保障经济更顺畅地向更健康的方向发展,两者并不矛盾。”

这一点,窦赢感同身受。他是山东省济南市章丘区环境监察大队大队长,从事环保工作24年。他发现,经过近几年的产业整治,章丘的一些散乱污企业被淘汰,而守法、环保的企业却发展得越来越好。看到这种变化,当地一些企业的环保意识发生了转变。他们对环保设施的投入开始变被动为主动,有的还会到环保部门咨询相关的环保标准。

“我们要变被动执法为主动执法,就得加强环保法的宣传,同时加大执法力度。”窦赢说,目前最困扰他们的,就是执法力量比较薄弱。他所在的章丘区只有40多位环境监察执法人员,但每年要处理的信访投诉就有3000多件。“白加黑,五加二,加班成了常态,如果遇到紧急工作,接到电话立马就得出动,我感觉这两年周末都没怎么休息过。”

执法人员少,难以承担数量大的环境案件,这是一个普遍存在的问题。在“陈奔案件”事发地温岭市,据环保局统计,当地一线执法人员平均每人每年需处理200件以上环境信访投诉,20件以上行政处罚案件。每个行政处罚案件完结至少需要三到六个月,跑七八趟现场。

浙江省湖州市长兴县被纳入环保监管的企业有约5000余家,而环境监察执法队伍却只有近50人。长兴县环保局提供给记者的一份资料显示,16个环保所只有6辆执法车辆,每个所人员多则三、四人,少则一人,面对目前该县及各区域环境现状,只能疲于应付。人员、车辆紧缺情况严重,影响环境执法工作顺利开展。

早在2014年,《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》就明确要求“增强基层监管力量”,“加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题”。

“执法力量不够,威慑力也不够。”窦赢希望能够增加一线执法人员的人数,同时加大对执法者的培训,以提高综合素养。“环保执法人员不仅要熟悉法律法规,还要清楚企业的生产流程。只有这样,执法检查时才能和警察一样有侦破能力。”

  “垂改”让执法者“腰杆更硬”

周珂长期从事环境法研究,是《中华人民共和国环境保护法》立法修法的积极推动者。在他看来,环境执法难的另一个原因,要从体制上分析。“目前我国环境执法权的行使主体是县级环保部门,它的人事任免、行政经费都是由所属地方政府决定。这也决定了基层环境执法行为在遇到地方经济发展与环境保护矛盾时,不可避免会受到地方的干扰。”

为了解决这个问题,2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,要求2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

此次“垂改”首先上收了市、县环保部门职能。市、县两级环保部门的环境监察职能将由省级环保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。现有的市级环境监测机构将调整为省级环保部门驻市环境监测机构,由省级环保部门直接管理,人员和工作经费均由省级承担。

其次,“垂改”还取消属地管理。市级环保局将改变之前的属地管理,实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,虽然仍为市级政府工作部门,但主要领导均由省级环保厅(局)提名、审批和任免。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理,其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。

截至2018年6月,已有河北、重庆等11个省(市)完成“垂改”实施方案备案,一批省份完成省内方案审批,试点工作正在进行中。

生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽在2018年6月接受媒体采访时曾表示,从试点地区的情况看,“垂改”有效屏蔽了地方干预,环保部门“站得住顶不住,顶得住站不住”的状况大有改观,环保执法者腰杆更硬、行动更有效。其次,环境质量监测数据真实性提高。

  完善联动执法机制

“‘垂改’减少了地方政府对环境执法的干预,但单靠‘垂改’还不能解决执法难的问题。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发,参与了中国大多数与环境相关的法律法规的起草和修订,是中国环境立法的积极促进者。他说,环保是一个综合性的工作,需要不同部门之间联动起来,形成执法合力。

王灿发认为,企业的违法行为都很隐蔽,检测数据也可能造假,执法人员往往很难收集证据,也就无法进行行政处罚。

取证难、处罚难,成了很多一线执法人员的“绊脚石”。济南市章丘区环境监察大队大队长窦赢曾深受其扰。他甚至被企业拒之门外,连取证环节都无法进行,“有些现场你不及时赶过去,可能过段时间就消失了,更不好取证。”

后来,济南市实现部门间的联动工作机制。拒不配合的企业,可由公安部门传唤配合。需要立马移交公安的案件,环保部门也能第一时间通知对方,一起取证,现场移交。“如果按照传统程序移交,环保部门取完证,公安部门再来现场,有些证据可能就过时了。”

部门间的联合执法还体现在环保与检察院、法院、司法部门之间的合作。例如,北京市成立的环食药旅安保总队、各地成立的环境损害司法鉴定机构等。

“环境损害司法鉴定机构是应该用于环境诉讼的”,王灿发说,但在环境执法中,让环境司法鉴定机构来对环境损害的因果关系作出鉴定,对有没有污染作出认定,也是一种探索。

周珂则认为,除了完善联动工作机制之外,公众参与或许也能纳入到环境执法中。“把违法行为曝光在公众下、阳光下,这个震慑力是相当大的。当然公众参与也得有规矩,比如说执法检查有可能涉及商业的秘密,也要履行一定的程序,这个在法律上应当被确认下来,这些都很重要。”

“陈奔案件”发生后,生态环境部新闻发言人在2018年12月召开的新闻发布会上表示:“法律的尊严不容践踏,群众的权益必须维护。我们正在协助公安机关彻底查清案件,一定要依法严惩犯罪分子。我国生态环境保护正处于爬坡过坎、负重前行的重要历史时期,前方的道路并不平坦。无论什么样的艰难险阻,都动摇不了环保人的意志和信念。”

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