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德国高等教育改革——在集权与分权间寻找平衡
2007-08-20 16:08:11
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来源:
编辑:人大新闻网

  在德国最新高等教育改革方案中,教育权限更多地下放至各州和高校。德国正在根据国情重新思考国家权力、学术权威、市场之间的关系和协调模式,促进高等教育改革全面展开。改革结果如何,我们拭目以待。——编者

  今年7月初,德国通过了“联邦制改革方案”,对《基本法》141项条款中25项有关联邦与州的权限问题进行了修改,其核心内容包括对教育立法权、管理权和财政分配权的改革,以及欧盟、公共事务和内部安全、环境和消费者保护、地域问题、财政和首都、文化等问题共40余处。早在2003年10月,德国联邦议会和联邦参议院便共同组成“联邦制现代化改革委员会”,由于高校问题未能达成共识,委员会工作在2004年年底搁浅。去年11月红黑大联盟组成后,联邦制改革才重新列入议事日程。

  德国高等教育自1949年以来先后经历了三大发展阶段,一是战后重建,二是上世纪60年代中期至上世纪70年代中期的扩张和民主化改革,三是上世纪80年代中期以来围绕倡导竞争和追求效率而展开的调整。近年来,随着经济、政治国际化以及教育资源竞争的加剧,统筹教育规划、制定统一的教育发展政策逐渐成为联邦政府的中心任务之一。但联邦制“文化自治”的传统却使联邦与州的教育权限之争日趋激烈,“分清权限,理顺职责,划清财政,以保证改革实施”的呼声日渐高涨。

  取消《高校总纲法》 构建联邦与州的战略伙伴关系

  本次修宪在尊重历史传统的前提下,以探寻高等教育领域集权与分权的平衡为目的,促使联邦与州从原来的“合作性伙伴”关系转变为“战略性伙伴”关系:

  以《2020年高校协定》取代《高校总纲法》,还权于地方:社民党执政后期,随着“教育危机”的出现,在《高校总纲法》框架下先后颁布诸多新法规,其中有为适应欧洲教育一体化、缩短大学基础学业时间的“学士、硕士学位制”,仿效美国促使教授队伍年轻化的“年轻教授制”,保证教育大众化的“禁止引进高校学费”等,但后两项均受到基联盟执政的联邦州的抵制。为此,在今年3月“联邦制改革方案”提交联邦议会讨论后,联邦与州在5月签订《2020年高校协定》,决定构建战略伙伴关系,增加地方在高教领域的权限和责任,为2020年前的高等教育改革提供新的、可靠的法律依据。

  保留高校入学和结业决定权,确保文凭互认:根据《2020年高校协定》,“博洛尼亚计划”的具体实施,以及保证各地未来15年新增大学学位建设的需要,都将由各州自行负责。有鉴于今后大学入学新生人数继续增加,而部分专业可供选择的学位数与入学申请人数的比例继续失调,联邦在此次《基本法》修改案中,规定了其对有名额限制专业(目前为临床医学、牙医学、兽医学、药理学、心理学和生物)的学位以及毕业文凭的掌控权,由“大学学位分配中心”统一分配部分学位,保证热门学科学生来源的全国化以及求学青年入学机会均等,并充分挖掘教育资源潜力,保证新生录取程序的透明化和合理化。同时通过保留结业决定权,保证全德高校毕业水平的一致性和可比性,控制学业期限,确保德国大学文凭得到国际公认。

  维持对大学生学习资助的专项权,保证教育机会均等:提高全民教育素质、增加同龄人口中大学生的比例是目前各国努力的目标。1969年修宪后(原西德)不久,德国联邦政府1971年设立了全国贷学金制度,经2001年修改后,为越来越多的青年创造了上大学和赴国外留学的机会。预测表明,至2008年,德国高中毕业生人数将保持每年近3%的增长率,目前全德每4个大学生中就有一人申请获得每月最高可达585欧元的贷学金,2/3的学生认为此项资助是其开始大学学业的重要前提条件。

  根据联邦德国1949年颁布的《基本法》,各州拥有独立的议会、政府和法院。在立法方面,州比联邦拥有更多的权限。《基本法》明确强调联邦德国要实现“文化自治”,教育主权归属州。直至上世纪60年代,高等教育领域除了各高校的章程外,没有其他相关法律。大学强调“教授治校”,倡导“学术自由”,一度导致部分高校成为封闭保守的“学者共和国”。1969年,联邦议会修改宪法,赋予联邦在教育领域一定权限。1976年,第一部适用于德国各州的纲领性法律《高校总纲法》出台,就高校的组织和管理、入学和教学改革、人员结构和高校成员参与管理等问题作了统一规定。原来纯粹的文化联邦制被“合作型联邦制”取代。近年来,联邦通过立法、管制、分类补助和无预算项目等方式,自上而下不断介入教育领域。但是,过度的集权导致高等教育的僵化和单一化,使其失去健康运行所必需的自动调节机制,难以适应社会不断发展的要求。

  倡导竞争 以质量评估取代教育规划

  “合作型联邦制”受到挑战的根本原因是其追求的“统一性”和“一致性”。2004年,下萨克州宣布要退出文化部长联席会,引起轩然大波,并促使其进行精简。该机构成立于1948年,主管制定全国性统一教育政策、协调各州和全国教育政策,多年来办事官僚、决策缓慢,并因为所有决定均需各州一致通过而常常一筹莫展。早在1999年,为了提高决策效率,巴登符州、巴伐利亚州和黑森州州长就多次倡导引进纵向“竞争型联邦制”。在德国这个“社会国家”的教育领域以竞争决定一切,社民党人士无法认同。但是,近年来联邦政府对教育方面的投资,已将追求效率、促进竞争作为重要的衡量标准。

  此次德国联邦制改革的第二举措是联邦放弃对教育规划的参与权,引进新“共同任务”教育评估。根据新《基本法》第91b条第2款,“联邦和州可以根据协议,通过国际对比,共同确定教育事业能力并制订相关报告和建议”。自上世纪80年代末以来,高校与州之间关于经费和人员投入问题的争论,一直是联邦德国高等教育政策的核心问题,“质量要与数量并重”成为改革的核心内容。为此,德国高等教育发展中心1998年起将大学评估列入主要工作,制定出一整套独特的评估体系,将大学生分为“研究型”、“实践型”和“速成型”三类(参见7月7日6版相关文章),并对各大学(自2004年起包括瑞士、奥地利高校)相关专业进行横向对比。多年实践证明,德国高等教育发展中心的大学排行榜、世界经济合作与发展组织(OECD)的高等教育评估和“国际学生评价项目”(PISA)等,可以调动教育机构的竞争积极性。

  扩大高校自主权 加强特色大学的建立

  目前德国共有高校365所,其中95%为国立院校。从办学类型看,研究型大学有100所、应用科技大学162所、教育学院6所、神学院16所、艺术学院52所、行政管理学院29所。从办学特色看,德国没有一所像英国牛津、剑桥大学,美国哈佛、斯坦福大学那样的名牌大学。本次改革的关键内容在于建立一个有效率、有差别的高校体系,通过加强高校“自治”,促进特色大学的建立。

  共建“精英大学”,推出改革“带头羊”:此次修宪取消了联邦今后对扩建和新建高等院校及其附属医院的财政参与,通过将《基本法》第91b条具体化以及新增第143c条有关2013年前联邦对此的财务补贴,确定了资助“精英大学建设”的合法性。2013年后,各州独立承担高校建设。据此,2006年至2010年间,联邦和州将共同投资19亿欧元,建设10所“精英大学”,并重点资助“精英团队”以及旨在培养高层次科研后备力量的“博士生院”。今年年底“精英大学”名单揭晓后,该项目将正式启动。

  人事制度和新生选拔制度灵活化,促进办学多样化:迄今为此,德国的大学在教授任命、教学和科研以及学校经费等方面均受到政府制约。此次修宪将把包括高校教师在内的公务员工资和待遇专项权下放给州,便于实施教授工资与业绩挂钩的改革。通过德国学术交流中心对部分高校聘请优秀外籍教师进行财力上的专项支持,打破了以往的“大锅饭平均制”。

  社会效益与经济效益并重,改良大学财路:过去,德国高等教育偏重纯学术发展,忽略了经济效益,妨碍了高校有效地为社会服务。学生的学业期限过长,且不切实际,高校自身发展也越来越陷入经费紧缺的困境。此次联邦制改革旨在高等教育领域的彻底革命,促进高校学术、科研与社会接轨,调动高校自身的创新精神和改革动力。目前,部分高校已经借助工业界设立了“基金会教授制”。许多州引进签约制,与所属高校定期签约,规定高校目标和拨款金额,高校在此基础上对经费部分实行包干,并可自主聘用科研人员等。

  拓宽科研渠道 重振“思想之国”

  “教学和科研相统一”是德国大学贯彻始终的办学理念。近年来,德国高校由于经费缺乏、教师结构僵化、科研政策保守以及忽视对尖端科学研究及尖子教育的鼓励,科研发展受阻,人才外流现象严重。“德国要在竞争中立于不败之地,必须重新确立‘思想之国’的地位”。此次修宪保留了联邦“促进科研”的专项权,明确了联邦对“促进跨地区科研机构和科学项目”的参与权,由此肯定了“高等教育政策首先也应该是科研政策”的基本原则。

  加大联邦投资力度,保证德国在全球化浪潮中的竞争力:迄今为止,德国科研工作主要由高校、科学协会(如马普协会)、州立科学院和企业四大系统承担,其中高校是科研支柱。此外,高校还承担为其他研究机构培养输送科研后备人员的重任。目前,联邦每年用于高校科研的金额约180亿欧元,占德国科研总投资的31%。此次联邦制改革强调联邦与州继续资助、促进科研工作。7月初,联邦议会已在此基础上批准,2007年联邦预算中联邦对科教投资金额比去年增加5亿欧元。

  扩大科研机构范围,提升应用科技大学的科研作用:各州的科研发展今后主要由州自行负责。联邦将继续根据《基本法》第91b条,对上世纪60年代末新建的应用科技大学提供一定的科研经费,使其发展为地域性应用科研和开发创新的起源地。为此,2007年联邦预算决定,对应用科技大学的科研投资比2005年增加3倍,投资额从原来的1000万欧元增至2800万欧元。(作者系中国人民大学德国研究中心副主任)

  《中国教育报》2006年8月18日第6版

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