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[中国改革论坛]汤维建:深化司法改革的六个着力点
2013-03-11 14:03:21
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来源:中国改革论坛
编辑:人大新闻网

完善司法体制,确保审判独立

如果将司法观念的保障看成是软性保障的话,那么体制保障和机制保障则属于硬性保障的范畴,是一种看得见、可以定性定量分析的保障系统,因此相比较而言较受关注。体制保障往往涉及国家权力优化配置的敏感问题,因而应当从中国国情出发、而不是简单地从理论框架、更不是从西方语境出发,来探讨问题、研究方案。笔者认为,在我国,司法公正的体制保障应着力在以下方面进行:

其一,采取尽可能的措施,确保司法机构从依附于地方的体系中走出来,这可称为“机构保障”或者称为“体制保障”。宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。司法的权力应当具有超脱性、普适性、中立性和一体性,它应放眼于全国范围内全部纠纷和全部当事人,而不是仅仅为地方服务的地域性机构。惟其如此,方能保证实现司法的公正性和司法的统一性,才能赢得当事人对于司法的信赖和倚重。而目前我国对于司法机构的体制安排就难以达到上述理想目标,地方各级司法机构是难以避免地方利益的杯葛和影响的,其抗干扰能力也因其多方面的紧密的依附性而难以养育,由此所导致的司法公正状态就可想而知了。这种现象就是人们所诟病的司法地方化或地方保护主义。司法的地方化或地方保护主义,乃是司法公正的大敌或大忌,也是司法公正得以实现的最大阻碍。

其二,完善诉讼制度,强化司法职能的控权性。司法能否公正,一个关键的因素就在于它是否有足够的力量来排除行政以及其他权力的渗透和干预。只有在它具有独立的司法职能后,才能合理地对司法机关提出公正性的要求。而要实现司法职能的独立性,一个核心的内容就是它有足可以抵御其他权力不当干预的内在力量,这就是司法职能的控权性,这需要通过完善诉讼制度、扩大司法管辖范围以及确立司法最终解决原则等措施加以落实。

其三,司法官员的受保障性。司法是一种特殊的职业,也是一种崇高的事业。这种职业原本应当是社会精英热衷向往的神圣职业,司法官员应当是受社会普遍尊重和爱戴的人群。然而现实并不容乐观,虽然在我国“优秀的司法官做律师”并非普遍,但司法队伍中的人才流失现象不可谓不严峻。在部分法律学人看来,法院、检察院似乎就是律师职业或其他法律服务职业的操练场所和中转站,真正愿意终生献身于司法事业的法律人,比率并不理想。这是我国司法制度应当反思的地方。司法公正的实现需要有高素质的司法人才作为载体和支撑,司法队伍的建设离不开健全完善的司法体制。

实行二元化的陪审制度,推广人民陪审团制度

我国应当综合吸收两大法系陪审制度的优势,摒弃成规,形成二元化的陪审制度。

一是建立人民陪审团制度。在任何一个案件中,是否实行陪审团审判,应当首先由当事人选择。如果当事人选择实行陪审审判,则应当采用“人民陪审团”的形式。应当赋予人民陪审团认定事实的独立权能,除非通过特别程序,法官不能推翻陪审团做出的事实认定。在陪审团事实认定的基础上,法院适用法律做出裁判。实际上就是将英美式的陪审团制度经过适当改造引入我国。这种陪审团制度,应当作为我国陪审制度的常规形式看待。目前人民陪审团制度已经在河南法院等地进行了试点,试点的效果较好。(汤维建:评“河南濮阳有个人民陪审团”,《光明日报》2011年5月19日,第15版。)笔者曾著文建议最高人民法院在全国范围内推广人民陪审团制度试点。(汤维建:人民陪审团制度试点的评析与完善建议,《政治与法律》2011年第3期。)

二是建立专家陪审员制度。如果当事人不选择适用陪审制度,而案件涉及专门技术问题的,法院认为有必要,也可实行陪审制度。这里所形成的陪审制度依然是参审形式的陪审制,陪审员和职业法官共同组成合议庭合一行使审判权。当事人对此种选择可以提出异议;一经当事人提出异议,法院就不得采用该种陪审形式。对于案件中的专门问题则采用鉴定人鉴定的形式加以解决。为此,应当建立专家陪审员名册,分别担任各类专门诉讼案件的陪审员。

实行三审终审制,建立多元化的审级制度

审级制度应当与具体纠纷解决的程序保障需要相适应,足够的审级是程序公正的必要条件;如果审级不足,当事人必然会有言犹未尽的抱怨,同时也难以消除地方保护主义和审级制度形式主义的弊端。根据程序适应性原理,有的案件需要实行三审终审制,有的案件需要实行二审终审制,还有的案件则仅需要实行一审终审制,不可一概而论。这样可以带来两个效果:一方面减少了标的额小的案件的上诉量,另一方面也降低了再审制度的适用比率;涉法上访信访的数量也可望大幅地降低。由此带来的程序公正的效益大大增加了,而诉讼成本的投入并未增加,反而会有所降低。

制定“民事调解法”,完善大调解格局

纠纷的化解可以而且应当采用多元化的方法和机制,包括纠纷主体之间的和解,利用社会力量进行仲裁、调处、斡旋以及利用国家审判机关的裁判等等。审判机关在裁判过程中也可以相机进行调解。调解日益表现出多样化的形式。种种的调解机制既有个性也有共性,共性大于个性,而目前缺乏统一的调解法来调整调解的共性问题。因此笔者建议制定统一的“民事调解法”对形式多样的调解制度进行规范化调整,并在各种调解之间以及它们与诉讼审判之间建立衔接机制,确保司法对调解活动的监督,同时确保它们产生应有的法律约束力。

强化检察监督,确保司法公正

人民检察院是宪法规定的国家法律监督机关。但目前民事诉讼法和行政诉讼法仅规定检察机关对法院生效判决、裁定提起抗诉这一种形式的监督。近年来,这一职能定位在司法实践中产生了一些问题,引发了诸多争议。我认为,现行的事后监督方式过于单一,应当在坚持“诉后监督”方式的同时,增加规定“诉中监督”和“诉前监督”的方式,并且规定人民检察院有权对民事执行、行政执行活动实施法律监督。最高人民检察院和最高人民法院根据司法改革的要求和实践之需,于2011年3月10日会签了两个文件:一是《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,一是《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,由此强化和完善了民行诉讼中的检察监督制度。

目前民事诉讼法正在修改之中,笔者认为,此次民事诉讼法修改应当赋予检察机关以提起民事公诉的权力。实践中存在国家利益、社会公共利益和公民、法人重大权益受到侵害而无人起诉的严重现象,检察机关作为法律监督机关应当肩负起保护上述权益的职责;大多数国家都规定了检察机关在涉及国家和社会公共利益等情形下可以提起诉讼。我认为,检察机关可优先考虑对下列案件提起诉讼:环境污染等公害案件,侵吞国有资产案件等损害国家利益的案件,包括市场垄断、不正当竞争等破坏社会主义市场经济秩序的案件,群体性纠纷案件,有重大社会影响的行政诉讼案件,等等。

为了进一步强化和规范检察监督行为,充分而有效地发挥人民检察院的法律监督作用,提升监督权威,笔者建议制定“中华人民共和国人民检察院监督法”。

设置执行总局,实行彻底的审执分离

我国的执行体制和执行机制主要存在以下问题:“审执”并未真正分立;执行机构权力过于集中,缺乏有效的制约和监督;执行能力不足,权威性不够等等。这些缺陷,严重的影响了我国民事执行工作的正常开展,降低了民事执行工作的效率,引发了执行中的腐败,导致了“执行难”和“执行乱”等现象。因此,改革和完善执行机构已成为民事执行制度改革的重要内容,也是解决我国民事执行工作中存在问题不可忽视的环节。

笔者认为,我国应当建立专门的执行机关,统一行使国家的执行权。具体的构想和建议如下:

1.结束刑事执行、行政执行和民事执行分而治之的状态,设置执行总署或执行总局,统一行使国家执行权。

2.执行机构只能行使执行实施权,执行裁判权仍然由法院行使;建议法院增加设立“执行审判庭”。

3.构建和强化对执行的司法监督,包括审判监督和检察监督。

(汤维建,十一届全国政协委员,民革中央常委、北京市委会副主委,中国人民大学法学院教授)

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