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[人民网]周淑真:从中西比较看中国政党制度的优势
2014-06-23 10:06:54
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来源:人民网
编辑:人大新闻网

QQ截图20140623095922

主讲人:周淑真

周淑真,中国人民大学国际关系学院教授、博士研究生导师。中国人民大学当代中国政党研究中心主任、中国人民大学廉政建设研究中心主任。国家哲学社会科学基金政治学学科评审组专家。兼任中央社会主义学院、多个省市社会主义学院客座教授。北京市政协常委,北京市政协学习和文史委员会副主任。

学术研究领域:比较政治学、政党政治研究、中外政治制度研究、当代中国政治研究、中国政党史与民主党派史研究,统一战线和人民政协理论研究。出版专著十余部。

讲座要点

一、政党制度的不同模式的分析

二、政党制度的形成方式的分析

三、政党须随着社会历史的发展不断地发展完善

讲座全文

各位网友,大家好。今天我要讲的题目是“中西方政党制度比较”,我们知道在当今世界政党掌握政权或者是参与国家政权,在国家政治生活和国家事务及其体制的运行中处于中心的地位。国家政权通过政党来行使,是绝大多数国家普遍的政治现象。政党与政党之间、政党与国家政权之间、政党与社会之间,按照一定的关系结构,构成不同模式的政党制度,是政党政治的一般规律。而国家民族差异和各国历史发展的不同,决定了政党制度的多样性,中西方政党制度在历史发展、制度模式、运行机制等方面存在着诸多的差异,把中国政党制度置于世界的背景之中,以比较的方法来分析中西方政党制度,通过两种政党制度之间的对话,从新的视角认识中国政党制度,凸显其特色和优势,这对于我们学习党的十八大精神,增强理论自信、道路自信和制度自信,可以起到重要的作用。

今天我主要讲三个问题:一是政党制度的不同模式的分析;二是政党制度的形成方式的分析;三是政党须随着社会历史的发展不断地发展完善。

第一个问题,政党制度的不同模式。

世界各国政党现象错综复杂,政党制度千差万别,没有一个国家的政党制度同另一个国家是完全相同的,即使是同一类政党制度,在不同的国家也有不同的制度模式和运作方式。

首先我们看看英美两党制的不同模式。我们知道在当代世界比较成功的两党制就是英国的两党制和美国的两党制,但是,这两个国家的两党制是不一样的。也就是说,同样一种政党制度有多种模式。英美两国都是两党制,然而,在英国为议会制的两党制,而在美国则是总统制的两党制。英国是君主立宪制的议会制国家,两党的轮替是由议会下院选举所得的席位决定的。上院也就是贵族院的议员是由贵族世袭或者国王任命的,与选举关系不大。而势均力敌的保守党与工党,谁在议会下院的选举中得到第一个多数的席位,或者是绝对多数即半数以上的议席就组成一党的内阁,成为执政党,党的领袖就是内阁的首相,内阁成员全都是下院的议员。而在议会中获得次多数席位的另一个政党则为法定的反对党。反对党组成影子内阁,影子内阁与真实的内阁的各个部会是一一对应的,面对和研究的问题与事项是同样的,因而能够有针对性地对执政党的政策提出批评或者是建议,尽到反对党的责任。

在英国的两党制之下,反对党成为“国王陛下忠诚的反对党”,反对党不能为反对而反对,反对党在监督和批评执政党的政策的时候,必须提出可以替代性的方案,因为选民在下次议会的选举中不仅要看执政党执政的成绩和表现,还要看反对党是否尽到了反对的责任。因而在两党制的模式和运作之中,在英国,是执政党、在野党界限分明、责任清楚,组织政府的模式为责任内阁,即使如目前在英国的两党制中出现的少有的现象,也就是说,在2010年议会下院选举中保守党没有获得半数以上的席位,联合第三个政党—自由民主党组成执政联盟,他们共同承担第一大党的责任,但是,从它的运行机制和基本规则来看,仍然是议会制的两党制。英国是世界上产生政党最早的国家,也是两党制模式形成最久的国家。300多年前英国议会内产生了托利党和辉格党,即后来发展为保守党和自由党,在20世纪初,自由党的地位被工党所取代,而两党轮流执政的制度模式和运行机制一直传承下来。

而美国的两党制是通过总统选举实现的,美国政党执政的标志不是在议会中占有多数席位,而是取得掌握行政大权的总统的职位。哪个政党在四年一次的总统选举中推出的总统候选人入住了白宫,这个政党就为执政党。掌握立法权力的是国会的参众两院,而两院是以不同的方式构成的。我们知道,美国的国会的参议院有100名议员,50个州,每个州选两名参议员,众议院是按人口比例,按照地域、按照各个州来选举产生的,而两院议员任期不同,参议院的议员任期六年,众议院的议员任期两年,但是,都必须经过选民的直接选举产生。而掌握行政权力的总统不从国会产生,所以,选民间接选举和选举人团直接选举相结合的方式产生的总统,和国会没有关系。因此,国会的多数党与少数党并不构成执政党与反对党的关系。所以,两党的对抗时常演变为总统与国会的严重对立,而且在美国总统制的两党制之下,执政党、反对党责任不清,界限不明,这是美国的两党制区别于英国两党制的一大特点。

这是第一个从两党制来看。

第二个从多党制来看。就是意大利、法国、德国、日本多党制的不同模式。多党制是一国之内多党并立,互相争夺政权的政党制度,它发源于法国大革命,由于政党众多,因此在议会选举中难以由一个政党占有绝对多数席位,各个政党之间必须相互协调、妥协,来组成竞选联盟,而竞选联盟在获胜的情况之下必然导致执政联盟,多个政党都有一定的意识形态导向和基本立场,因而执政联盟在施政过程中,在内外一些基本政策上有时难以协调,相互关系经常出现一些矛盾。而一般小党撤回对于大党的支持,政府就会倒台,因此,内阁更替频繁。一般说来,政局不稳,是多党制最大的特点也是最大的缺点。

那么,同是多党制,在法国、意大利、德国等这些国家运作的方式又各不相同。意大利是典型的议会制的多党制,政局动荡,内阁更替频繁,是它的突出的特点。从1945年-2000年,意大利55年更替了55届政府,而在法国,自1958年法兰西第五共和国成立以来,实行的是半总统半议会的多党制,这种体制使总统的权限大大扩大,议会的权力削弱,因而导致政府的稳定性和连续性增强。国民会议内基本上是四大政党和左右两翼左右局势。而德国的多党制则实施门槛条款,即规定只有得票数达到有效投票总数的5%以上,或者是直接取得三个议席的政党才能进入议会,这样就克服了政党林立,难以形成有执政能力的多数,从而导致政治上四分五裂的局面的弊端。而日本的多党制的特点是多党并存、一党独大。1945年,世界反法西斯战争结束,美国占领日本,美国在日本推行英美的宪政制度,企图让日本也走两党制的道路,但是,日本有其特殊的国情和社会文化,经过1945年-1955年十年小党林立的混乱局面,不仅没有走上两党制的道路,以后反而出现了持续38年的多党并立,自民党一党独大的55年体制的局面。甚至在1993年五五年体制解体之后,接踵而来的依然是小党林立,为了实现两大政党制,90年代后期,日本在众议院选举中引进了小选区与比例代表并立的制度,但是,直到2009年民主党取代自民党的执政地位以后,人们渴望的两党制才初露端倪,然而仅仅经过三年,民主党的执政地位又被自民党所取代,又恢复了自民党一党独大的这样的局面。所以,日本目前多党林立,主要的政党有九个,自民党一党独大的特征依然保持不变。这是从多党制来看。

第三个,从中国的政党制度模式来看。在当代中国,也有多个政党,中国共产党作为执政党,长期处于领导和执政地位。八个民主党派作为参政党,与中国共产党共同构成多党合作的制度体系。这一制度与人民民主的国体、政体相适应,中国共产党是执政党,同时也是全国人民的领导核心,是领导党。而民主党派是参政党,也是与中国共产党长期通力合作的亲密友党。中国共产党领导的多党合作制度作为国家的一项基本政治制度,规定了中国共产党和各个民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系。中国共产党与各个民主党派实行广泛的政治合作,这种合作有着丰富的内容,它主要有:第一,中国共产党就重大方针政策和重要事务同各个民主党派进行协商,实行互相监督。第二,各个民主党派成员在国家权力机关中占有适当的数量,依法履行职权。第三,各个民主党派成员担任国家和地方政府司法机关的领导职务,各级政府通过多种形式与民主党派联系,发挥他们的参政议政作用。第四,各个民主党派通过政协参加国家重大事务的协商。第五,中国共产党支持民主党派参加改革开放和社会主义现代化建设,为经济社会发展服务,是各个民主党派履行参政党职能的重要内容,是多党合作的一大特色。

第二个问题,政党制度的形成方式的分析。

这里主要是分析政党制度是长成的还是做成的。也就是说,它是内生式的还是移植式的。我们知道政党制度是历史发展的产物,一个国家的政党制度与政党政治的产生和确立,是在特定的政治、经济、文化的环境下,社会思想和政治进程的历史产物。英国19世纪有一个著名的思想家叫约翰?密尔,在他的《代议制政府》这本书里面讲到,一国人民的根本政治制度是从该国人民的特性和生活中成长起来的一种有机的产物,而绝不是故意的目的的产物。如果符合民族的感情和性格,通常是持久的。经过连续不断的凝聚,就构成适合该国人民的政体,因而他的论断是政治制度,包括政党制度,不是做成的,而是长成的。

当今世界,各类政党制度都有一些大致相同的运行方式和规则,都具有一些共同的基本的特点。但是,各国政党制度的形成,都与本国的国情密切相关,都会显示出鲜明的民族特性。而政党制度是一个具有生命的复杂的体系,这个肌体与社会、历史、政治、文化的传承相互交融,就西方主要国家而言,政党制度的产生与各国宪政历史发展密切相关,宪法作为政治共同体法律秩序的基础,在国家与社会的各个领域成为人们共同遵守的价值基础和依据。宪法作为国家的根本大法,在社会政治现实中配置政治权力,支配着政治权力形成和行使的过程,规范社会各个领域的政治体制,影响和决定政党政治的运行方式和机制。西方国家的政党政治大多数是在资产阶级革命成功后,在议会或者总统选举的过程中形成并逐步发展成熟的,规范性的表达途径,使政党在一定政治框架内竞争,而不是暴力相向,导致国家分裂。这样就形成了竞争性的政党政治。可见,凡是由本国社会历史发展而来的政党制度都有不可模仿的特殊性。

这样的政党制度适合于本国的国情,深深植根于本民族的土壤之中,具有较强的抗风险的、防震荡的能力。因为政党制度产生的历史证明上述观点的正确性,英国政治制度是在资产阶级革命后秉持渐进的原则形成和发展的。渐进积累性的即总体的和平政治改革开始于17世纪。随着从国王向议会的权力的转移,政党形成,内阁制确立。随着扩大选举权的1832年和1867年的改革法案的实施,议会制的两党制逐渐形成,到20世纪初影子内阁制度产生,并且渐趋完备。

英国实行内阁制从形式上看,由内阁负责行政,议会负责立法,行政与立法分立,但是从事实上来看,行政立法两权已经由执政党连接起来,不再分立与制衡。也就是说,议会和内阁这两部机器都是用政党这部马达来推动的。所以,议会和内阁只是宪政的表象,而实际运作权力的主体是政党,同时,由于英国政党的组织特性、严格纪律、领导方式与宪政体制的运作相互影响,才使得英国的议会制的两党制得以确立和发展。

在西方国家中,只有美国作为一个移民国家,是在没有形成国家特性和国民性格之前按照一定的政治哲学和政治理论设计并确立了一套政治制度。根据成文的宪法设计建构的,联邦制、权力制衡和司法审查,是美国宪政体制的根本特征。美国的宪政体制在历史发展过程中衍生出总统制的两党制。美国两大政党组织松散,毫无纪律可言,因此从国家到政党,权力集中的程度远远低于英国。有两种情况在美国总统制下会发生,但是,在英国的内阁制下则决不会发生。一是,行政权和国会两院分别掌握在不同的政党手中的时候,等于在宪政体制的权力对立之外叠加了第二层的政党对立,权力的分立和制衡因而更加强化。二是,如果行政权与国会中议院的多数党同属一个党,党的分立也会强化。这是宪政中三权分立的特性和制衡精神在政党制度中的体现。政党政治与分权的联邦制的宪政体制互为表里,使得总统制的两党制得益于结构松驰、无纪律可言的政党组织配合,能够顺利地运行。由此可见,美国的政党制度并不是人为设计的产物,而是适合美国的国情和宪政体制运行的需要而自然产生的。

当代中国政党制度的形成和发展也是对生成论的有力的佐证。当代中国政党制度是在中国人民争民主、求独立的斗争中形成的,也是与多党制和一党训政制度在中国的破产分不开的。中国最早的政党—中国同盟会产生于1905年,中华民国建立以后,人们以为向往已久的议会制、多党制、内阁制即可实现,所以几个月内出现了名目繁多的数百个政党,并且进行着目不暇接的分化组合。所以,这个时期的政党大大小小有300多个,这个时候叫做原子化的多党制。这样的一种情况一般发生在推翻专制统治和党禁放开之际,是民主化早期发展阶段出现的一种现象。而民国初年出现的原子化的多党制并非真正的多党政治,因为没有一个政党能够成为政治的中坚力量,而那个时候是军阀政治。在1927年,南京国民政府建立以后实行一党训政制度,军事围剿和特务统治是国民党一党统治的突出特征。抗战后期结束一党训政制度、成立民主联合政府、实行民主宪政,就成为中国共产党和各个民主党派的一致的呼声。抗战胜利后,重庆谈判和政治协商会议的召开,使中国的天空出现了议会民主多党政治的一线曙光,中国共产党和各个民主党派合作,为实现这一目标进行了不懈的努力。然而,国民党为继续其一党专政不惜发动内战,并且宣布民盟等民主党派为非法组织。在这样的历史条件下,各个民主党派参加中国共产党领导的人民民主统一战线和推翻国民党统治的斗争,响应中国共产党的“五一口号”,参加新政治协商会议,就成为历史走向的必然。

在协商建国、民主建政的过程中,形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,中国的特殊的历史发展道路决定了多党合作制度,既区别于一党制又区别于多党制,这种特殊性是建立在历史发展的政治基础之上的,是不可逆转和假设的。政党制度是否符合国情,从根本上决定了其政治资源配置的能力和效率,因而也决定了其竞争力的高低。正是由于多党合作制度是中国民族民主革命发展的产物,深深地植根于中华民族社会文化的沃土之中。所以,能够经受住严峻的考验,并且在实践中不断地发展。

第三个问题,政党制度须随着社会历史的发展不断地发展完善。

凡是成功的政党制度都是与时俱进,而不是僵化的,都是随着社会历史的发展而不断地发展完善,这是一条普遍的规律。在这方面,在德国、法国有成功的案例。我们知道,战后,第二次世界大战以后,德国的多党制是在汲取魏玛共和国多党林立、政治混乱,使纳粹党通过合法途径上台发动世界大战给人类造成深重灾难的深刻教训后进行改造而形成的。《基本法》规定,联邦德国是一个民主的社会合作的联邦国家,政党参与形成人民的政治意志,确立了政党的宪法地位,强调政党的宪政作用,实行以政党政治为运作基础的议会制,把政党看作是实行民主政治的中心力量。1967年当时的联邦德国还制定了政党法,政党法规定,政党塑造民意的途径有两个,第一个是执掌政府的大权,另外一个就是参加选举。同时又规定一个政党如果在六年期间没有参加任何联邦或者是州的议会的选举,其政党的资格将被取消。在选举制度上,又采取了限制小党参政的两票制和5%条款,也就是说在同一次选举中,选民投票时要同时投出两票,分别选出一名选区的议员和一个政党。其中第二票有决定性的意义,也就是说进入联邦议院的政党必须获得全部选票的5%才具备按比例代表制分配议席的资格,所以5%条款也叫关门条款,这一选举制度的实行,导致长期以来形成了以基督教民主联盟和社会民主党为主联合自由民主党和绿党执政的两个半党制,为联邦德国的政治稳定创造了条件。而法国一向是一个多党制的国家,也是多党制的发源地,在第四共和国时期,也就是1946年到1958年,它实行的是议会制的宪政体制,多党林立,各个政党之间意识形态差距甚大,再加上议会选举实行比例代表制,阻碍了政党间的合作或者合并,因此政局不稳,内阁更替频繁。1958年按照戴高乐的理念制定了1789年革命以来的第16部宪法,纠正了第四共和国时期所产生的问题,巩固行政权,限制立法权,将主管国防、外交的权力交给总统,实行总统和议会均由全民直选的半总统半议会制。这种半总统、半议会制,使得各个政党左右政局的能力大大削弱,纠正了多党议会制的弱点和不稳定性,长期以来,法国虽然多党并存,但是,政党的政治光谱的色彩鲜明而典型,直到现在能左右法国政局的只有四个党派,也就是保卫共和联盟、法国民主联盟、法国社会党和法国共和党,形成左右两翼主导与极右翼等小党并存局面。第五共和国形成了自己鲜明的特征和独特的运作机制,并由此衍生出与之相适应的选举制度与权力制衡机制,它兼有总统制和议会制两个政治体制的特点,是这两种体制折中和妥协的产物,但是,它又不是总统制和议会制的简单的混合体。

由此可见,政党制度与一个国家的社会历史发展密切相关,不能够简单地强行的移植。同时,政党制度又必须随着社会历史的发展而发展。也就是说,人类的政治智慧可以作用于政党制度,对它进行限制或者是改造。在当代中国多党合作制度虽然是伴随着新中国的成立而产生的,但是,它经历过一个从自在到自为的过程,也就是1949年中华人民共和国建立,这个时候实际上多党合作制度就建立了,但是,在当时,人们并没有从思想上认识到这样一个体制制度的重要性。上世纪80年代后期以来,中共中央十分重视多党合作制度的建立与发展,1989年中共中央关于加强和完善中国共产党领导的多党合作制度的意见,明确了执政党和参政党各自的地位和性质,也就是说,中国共产党是执政党,各个民主党派是与中国共产党通力合作的参政党,明确了各自的地位和性质,明确了多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度,明确了民主党派作为参政党的基本点是一个参加、三个参与,就是说,逐步地在历史发展过程中,把这些问题从思想上明确,从制度上确立。中国共产党十六大以来,在新的历史的起点上,继续把多党合作和政治协商制度推向前进。2000年以后,中共中央发了一系列的文件,就是要加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度建设,要加强党的统一战线工作,要发展人民政协,发展中国人民政治协商会议这样一个人民政协制度,这样的一系列的文件。中共十七大从发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明的战略高度,对加强和改进人民政协工作又做出了全面的部署,要求人民政协推动制度创新和工作创新,更加奋发有为地履行好自身的职能。中共十八大则提出要健全社会主义协商民主制度,发挥人民政协协商民主的主渠道作用,这些举措使得当代中国政党制度呈现出与时俱进的一个态势,也就是说,它随着社会历史的发展而发展,在不断地发展完善。

从以上我要讲的这样三个问题,我们可以看出,从中西方政党制度的对比中间,我们可以看到,中国政党制度是以中国的历史和现实的基本国情为依据,是在总结和借鉴人类政治文明优秀成果基础上建立,并且是逐步发展和完善的。所以,它既能够保障执政党和政府实现集中统一的领导,又能够使民主党派在公共权力的运作、对执政党和政府的有效监督,以及现代化建设中大展宏图。所以,它既能够避免一党独裁所造成的万马齐喑、扼杀社会健康政治力量的弊端,也能够避免多党制所导致的互相的倾轧,政治的动荡、社会的分裂,这样一种混乱局面的出现。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是符合中国国情的政治制度,但是在面向未来,仍然需要不断地发展完善,包括要借鉴人类政治文明的一些遗产,要学习一些其他国家在政党制度运行特别是在政党建设的经验。

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