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中国人民大学研究报告倡议:推行APEC-PPP模式下的新型公私合作,促进亚太地区基础设施建设
2014-08-14 22:29:59
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来源:校报
编辑:浩爽

基础设施不足是困扰发展中经济体的最主要发展障碍之一。在8月13日举行的亚太经济合作组织(APEC)投资专家小组公私部门对话中,中国人民大学发布研究报告提出,引入新的资金来源,尤其是通过公私合作制(PPP)解决资金紧缺问题,是促进基础设施建设的有效方式。报告中同时提出了推行“APEC-PPP模式”的构想和政策建议。

PPP:一个潜力巨大的解决方案

亚太地区是全球经济发展最快、经济活力最强的地区,同时也是贸易联系最为紧密的地区之一。基础设施的低效和不足,以及基础设施之间的缺乏联系,阻碍了成员之间的互联互通,并成为亚太地区供应链绩效提高的重要障碍。快速的经济和贸易发展使得成员经济体对基础设施的需求大幅增加。

据中国人民大学课题组预估,未来10年,亚太经济合作组织中的发展中成员体平均每年需要在基础设施投资上投入9500亿美元,加上发达成员的需求,每年基础设施总需求将达到2万亿美元。

然而,现有的融资和运营机制,包括金融市场、政府和国际开发机构均无法满足日益庞大的基础设施建设需求,这个问题在发展中经济体里更为突出。

中国人民大学研究报告指出,由于基础设施项目投资规模相对庞大,投资周期较长并且大多具有公益性,项目风险较大,因此对于私营部门缺乏吸引力,相较于一般投资项目,并不容易从金融市场获得资金。基础设施项目在传统上主要依赖各国财政提供资金。在全球金融危机以后,不论是发达经济体还是发展中经济体,财政资金都受到了更大的约束,无法满足日益庞大的基础设施建设需求。除金融市场和政府以外,国际开发机构尤其是多边国际组织的贷款和援助,是各经济体尤其是发展中经济体基础设施投资的另一个传统资金来源。这一机制一方面存在多边国际组织的资金供给有限的问题,另一方面存在着国际组织管理成本高、应对较为迟缓等问题。

报告提出,为了解决基础设施建设资金缺口问题,一个潜力巨大的解决方案就是公私合作制(PPP)的引入。根据国际上已有的PPP成功经验,这一模式不仅有助于解决基础设施建设的资金来源问题,还能更好地利用合作各方的优势,提高基础设施的建设和运营效率。

但传统PPP模式应用在亚太发展中经济体,仍存在着需要解决的难题,尤其是涉及到跨国资金和项目时。这些问题包括:创造出一批风险收益结构有吸引力的、经济可行并且便于操作的基础设施投资项目及其产品;创造出一个可以克服资本流动障碍、减轻政府财政风险暴露的资金供应机制;创造出一个能够综合利用当前国际机制优点的新机制。

 APEC-PPP模式:实现更深层次的国际合作和共同能力建设

针对PPP模式在运用中的问题,由中国人民大学校长、中国人民银行货币政策委员会委员陈雨露教授领衔的跨学科课题组提出,有必要从APEC层面设计国际合作的PPP模式,以更好地发挥PPP在促进基础设施建设中的运用,并由此提升区域内经济体的互联互通,实现更深层次的国际合作和共同能力建设。

经过剖析传统PPP模式的优点和亚太地区互联互通的合作潜力,中国人民大学研究报告倡导,在APEC架构之内,推行新型公私合作制(PPP)——“APEC-PPP模式”(简称“APPP模式”)。

相对于传统PPP模式,APPP模式的主要创新在于其运行半径由原先大多数情况下的单一经济体内延伸到亚太地区经济体之间。APPP模式下存在两个特别的机制设计:

一个是通过建立“项目库”(Project Library)进行项目的发起和匹配私人部门投资者。其设计思路是:APEC成员经济体共同出资建立一个专门用于本地区基础设施建设项目开发的“APPP中心”,由APPP中心和每一个有基础设施建设需求的经济体政府建立合作关系,派出专家指导项目的开发,为项目公司成立注入原始资本,或引导私人投资者进入,和项目所在地政府共担风险、共享收益,汇总各经济体的项目,并协助项目公司从全球金融体系获得融资,为项目开展匹配最合适的建造和运营商。

另一个是建立“资金池”(Fund Pool),为基础设施项目公司提供融资来源。为满足资金缺口,“项目库”中的项目除了从现有金融机构和国际资本市场融资外,还需组建“APPP模式”下的自有资金池,资金来源由APEC成员经济体的政府自愿认缴,以及主权财富基金、私人部门机构投资者等投资,形成一支APEC成员基础设施建设互助基金。基金挂靠在APEC框架内,由专业团队管理,参照国际金融机构的架构相对独立运作。

课题组认为,整体上来看,APPP模式将在不增加治理成本的基础上,通过成熟模式的复制,实现大幅降低借款者交易成本和投资者投资风险的目标。其中,通过一个政府担保的多边机制把私营部门的资金汇总为一个资金池,有效降低私营部门资金所面临的项目风险和主权风险,提高基础设施项目对于私营部门投资者的吸引力;建立了针对基础设施建设融资的常态化、便利化、快捷化的金融支持机制,通过批量化的方法创造出具有吸引力的风险收益结构,并在这个过程中有效地降低谈判借款者的交易成本;采用市场化的机制,促进整体建设效率的提升,APPP中心与各经济体政府“一对多”合作,有利于淡化国别色彩,扫除国际合作的障碍。

推行 “APEC-PPP”模式:循序渐进推进国际合作

陈雨露教授表示,APPP模式的远景目标是将亚太地区的基础设施建设由单一经济体行动拓展到地区间合作,实现基础设施建设的区域一体化,特别是跨境基础设施项目合作,共同提高经济体的基础设施水平和建设能力,在区域范围内优化产能利用和金融资源分配,提高亚太地区的整体福利水平。目前的工作重点在于制定切实的政策,以APPP理想模式为方向,循序渐进推进国际合作。

在中国人民大学发布的研究报告中,就此提出了政策建议。

一是在APEC成员经济体中推介PPP概念,推动实施APPP共同规范,建立APPP研究中心,增进各成员国经济体能力建设。其中包括:

在APEC框架下,增进有关基础设施建设PPP的政策对话,总结PPP最佳范例,并编制基础设施投资指南。通过案例的总结,推动建立国际通用的PPP标准化规则。

促进各经济体政府创建有利于PPP实施的制度环境,鼓励政府根据PPP准则进行自我评估,消除阻碍政府和私人部门在基础设施建设上的合作的障碍。

鼓励各经济体建立APPP研究中心,并在APEC的协调下,将各个APPP研究中心连接成一个网络。各APPP研究中心与APEC有关机构合作,系统研究APPP模式,定期发布研究报告,开展PPP相关培训。

对成员经济体开展基础设施建设的情况进行调查,估算投资需求规模、收益和风险,建设基础设施建设储备项目库。

二是建立APPP咨询中心,成立专家库,开展APPP试点项目。

APPP咨询中心的主要职能是承接各经济体基础设施建设PPP项目咨询,为其提供专业指导和技术支持,评估项目可行性,筛选出优质项目,向私人部门提供基础设施建设项目的透明信息,承担私人部门和公共部门合作的中介。

在APPP咨询中心的指导下,推动有条件的经济体先行先试,建立APPP框架下基础设施试点项目,借鉴成熟的PPP经验,在项目公司的成立中引入多边股权投资者,分散国别风险,为建立制度化的APPP项目库探索经验。

采用贸易融资、融资租赁、货币互换等一系列金融创新手段,规避贸易保护、资本管制等制度性障碍和汇率风险。

三是设立APPP运营中心,与APPP研究中心、咨询中心联合组成“APPP中心”,组建APPP基础设施互助基金,建立制度化、常态化的项目库和资金池。

APPP中心集研究、咨询和运营为一体,建立本区域内基础设施项目库,统筹区域内基础设施建设的投资和融资,成员经济体以缴纳资本的方式自愿加入, 建立董事会和管理团队,使用募集到的资本金在各经济体中参与PPP项目公司的组建,建立制度化、常设性的国际投资平台。

APPP基础设施互助基金可先由少数成员经济体发起,对所有经济体开放。APPP互助基金由主权财富基金、养老基金、保险资金等按比例认购,遵循市场化运作原则,逐步加强该基金的制度化建设,建设成为专业化的国际金融机构。

“PPP是目前最具潜力的一种基础设施建设融资模式,APPP模式是通过金融创新把PPP的理念运用到亚太地区互联互通的一种思路。”陈雨露教授倡议,首先在APEC经济体层面形成一个有关通过PPP促进亚太地区基础设施建设的共同理念,通过一步一步的实践,最终将共同的理念转化为包容、可持续和创新增长的现实。

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