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[检察日报]汤维建:用改革推动检察事业的全方位发展
2019-03-04 08:16:12
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来源:检察日报
编辑:杨 洋

在改革中发展,在发展中改革,改革与发展水乳交融,改革寓于发展之中,发展寓于改革之中,二者相辅相成,同时推进。检察改革使检察机关处在历史性的发展关键时期,它使检察机关以崭新的面貌出现在世人面前。

基于对“法律监督工作的不平衡、不协调、不充分与人民日益增长的美好生活需要不相适应”的认知,切实把握步入新时代应有新作为的历史性契机,按照党的十八届四中全会和十九大对于司法改革所作的顶层设计,切实锐意改革,调整职能体系,促使理念转变,改变行为方式,深入社会诸领域,在改革的指引下使检察机关推陈出新。

为了使检察机关在新时代更加卓有成效地履职尽责,确保法律监督权的贯彻落实,确保公益诉讼的顺利推进,应当尽快将相关法律提上立法规划的议事日程加以考虑。这其中尤为迫切的立法有两部:一是“人民检察院监督法”,二是“人民检察院公益诉讼法”。

最高人民检察院于日前制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》(下称《改革规划》),进一步明确了新时代检察改革的方向和路径,对今后几年的检察改革作了系统规划和部署。《改革规划》共确定了6个方面46项改革任务,通过健全完善检察机关坚持党的领导制度、检察机关法律监督等六大体系,推动检察职能得到全面、协调、充分履行。在此,笔者谈以下几点认识和建议。

检察改革推动检察“转机”

《改革规划》开宗明义提出:“如何把‘转隶’变为‘转机’,实现新时代检察工作创新发展,把检察机关法律监督工作做实做好做强,实现法律监督工作的‘双赢’‘多赢’‘共赢’,成为检察改革必须解决的重大课题。”

检察机关目前是“双肩挑”,一边是办案和发展,一边是改革和创新。这二者的辩证关系是:在改革中发展,在发展中改革,改革与发展水乳交融在一起,改革寓于发展之中,发展寓于改革之中,二者相辅相成,同时推进。检察改革使检察机关处在历史性的发展关键时期,它使检察机关以崭新的面貌出现在世人面前。传统上看,检察机关往往更加重视惩罚犯罪,然而这种传统的观念现在已经发生了很大改变,检察机关的功能定位正转型到融维稳、监督与服务于一体的“多面孔”功能模式。检察机关肩负的职能不再是传统的一元化职能,而改变成了多元化职能,检察机关行使职权的理念不再是简单的“我对你错型监督”,对立性的监督行为方式让位于协同性的监督行为方式。尤其是,随着民事监督领域的不断扩展和延伸,行政检察监督由点到面、由此及彼、由浅入深地逐步深化;公益诉讼的立法确立以及其职能效果的全方位发展,使检察机关日益成为广大人民群众乐于依赖的维护社会公平正义的有力武器。在此过程中,检察机关的人员知识结构、行为模式、态度言行举止等都发生了历史性变迁,检察机关和检察人员(检察官)正以一种新的形象出现在人们的视野之中,人们对检察机关的日常认知发生了根本性变化。《改革规划》基于对“法律监督工作的不平衡、不协调、不充分与人民日益增长的美好生活需要不相适应”的认知,切实把握步入新时代应有新作为的历史性契机,按照党的十八届四中全会和十九大对于司法改革所作的顶层设计,切实锐意改革,调整职能体系,促使理念转变,改变行为方式,深入社会诸领域,在改革的指引下使检察机关推陈出新。在检察机关反贪、反渎等职能“转隶”后,检察机关提出了“转隶”就是“转机”的命题。这一命题所蕴含的意义是深刻的,从本质上看,检察机关的“转机”,是通过检察改革赋予检察机关新的职能所促成的,是检察机关改革转型所赢得的,是新时代对检察机关产生的新需求所使然。

检察改革牵引检察职能的平衡发展

作为亮点之一,《改革规划》提出:“构建以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为主要内容的检察机关法律监督职能体系。”

由于历史的缘故,检察机关重点在于履行刑事检察职能,而非刑事职能没有受到应有的重视。这一制约检察发展的瓶颈式的局限性在本次检察改革中得到了有效的克服,本次检察改革所产生的最为直观的成效就是检察职能的“四大块”划分,也就是说,统一的检察职能被划分为民事检察、行政检察、公益诉讼检察和刑事检察这四大职能板块。这一改变意义深远,影响巨大。这反映了检察机关在新时代的新发展、新面貌、新格局。这四大职能的重新划分是来之不易的,《改革规划》显示,检察机关将采取系统化改革举措,在机构配置、人员配置、办案的业务量等方面,促进四大检察业务全面、协调、充分发展,从而切实改变过去长期形成的“重刑轻民”的检察格局不平衡状态。实践反复表明,“重刑轻民”的观念是制约检察发展的最大瓶颈,目前是到改变这一状态的时候了。

检察改革助力提升检察办案质量

《改革规划》提出:“推动检察职能得到全面、充分履行,为人民群众提供更丰富、更优质的法治产品、检察产品。”

这一要求的含义极其丰富,但其中有一点就是要在检察实践中,处理好办案的数量和办案的质量之间的关系。总体上看,办案数量和办案质量的关系是辩证的:没有一定的办案数量,办案质量就无从说起;然而,没有办案的高质量,单纯有办案的高数量,则也是无意义的。因此,理想的状态应当是二者高度统一,既有理想状态的办案数量,也有理想状态的办案质量。然而在司法实践中,办案数量和办案质量有时甚至往往会发生冲突,过于追求办案数量,势必影响办案质量。在二者发生冲突时,用得着列宁的一句话:“宁可少些,也要好些”,也就是办案质量比办案数量更重要。《改革规划》提出:“明确民事、行政诉讼监督标准,突出办理具有社会意义、有指导价值的典型案件,增强监督的精准性和监督效果。”办理民行监督案件固然要贯彻“质量优先,兼顾数量”的原则,办理公益诉讼案件同样也应如此。截至2018年11月底,各县级检察院已实现了公益诉讼全覆盖;2018年1月至11月,全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件,其中提出检察建议和发布公告78448件、提起公益诉讼2560件,与2015年7月至2017年7月两年公益诉讼试点期间相比上升显著。可见,公益诉讼的数量增加非常之快,这是令人鼓舞的。然而同时又要看到,公益诉讼的数据结构尚有优化调整的空间,从案件类型来看,民事公益诉讼应当受到更多关注。

检察改革促使检察能动

行使法律监督权的检察机关与行使审判权的审判机关有所不同,检察机关履行职能不宜存在“等米下锅”、被动性检察等现象,而应当体现出应有的主动性和能动性,实行检察能动主义。

《改革规划》提出:“完善检调对接、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件等多元化解矛盾纠纷机制,形成化解矛盾纠纷合力。”同时提出:“拓展检察机关参与社会治理工作途径。建立在检察工作中推广、运用、实践‘枫桥经验’工作机制。”将“检调对接”“枫桥经验”纳入检察机关参与社会治理工作的途径,是检察改革的重要举措,这意味着检察监督的触角向化解社会矛盾、致力于社会治理、参与多元化纠纷解决格局转变,是检察职能在现时代的自然延伸。

这里需要处理好检察机关办案式监督和日常性监督的关系。检察机关是履行法律监督职能的专门办案机构,但不能将检察监督仅仅局限于办案,除办案外,检察机关还有日常性监督。办案式监督是检察机关以办案为目标所体现出来的监督,这种监督具有针对性,通过这种监督,期望实现“通过一案监督一片”的效果。通常所谓寓监督于办案之中,融办案于监督之中,主要指的就是办案式监督。这是检察机关履行职能的主要形态。除此之外,检察机关还以积极的姿态履行着日常化的监督职能。比如,巡回检察监督以及检调对接等活动中所体现出来的监督,便是日常性的监督。传统上检察机关以办案式监督为主,日常性监督为辅;现在随着检察职能的逐步转轨,检察机关理应更加关注日常性监督,并通过日常性监督发掘案源,使之转变成办案式监督,由此使日常性监督与办案式监督处在良性循环之中,同时也有助于提升检察机关履行法律监督职责的能力和水平,有助于改变检察监督的传统行为方式,有助于检察机关办案“接地气”,有助于检察机关克服官僚主义和形式主义等办案中呈现出来的弊病,也有助于透明检察、阳光检务的切实落地,因而日常性监督越来越具有主导性监督的意蕴,应当成为检察司法改革的指导理念之一。

检察改革催生“检察外脑”

《改革规划》指出,要建立专家委员会制度,对于检察机关办理的案件,必要时可以邀请法学专家、专家型法官、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和研判;与有关行政机关、金融管理部门等开展干部交流,辅助检察官办理案件;对于涉及金融、经济、环保、食药等专业性较强领域的案件,探索引入相关行业具备专业知识的人员辅助检察人员办案,提供相关领域专业知识咨询。这些举措对检察机关积极开展借助外脑的工作具有重要意义,是检察社会化和民主化的表现,也引进了新的智力性因素和监督性因素。最高检近年聘请了103名专家组建了民事行政诉讼监督案件专家委员会,与生态环境部互派干部双向挂职交流,从全国人大代表中选聘98名具有专业知识和社会影响力的人士担任特约监督员,等等,这些都是检察机关积极开展借助外脑的实际举措,实践证明这一举措十分必要,效果也是理想的。借助外脑充实检察力量,给检察机关办案和履行职能送来了具有深厚底蕴的法学知识,启迪了检察官的办案思维,提升了检察官的办案水准;同时也有助于理论和实践的深度融合,使法学理论深深扎根于丰腴的实践土壤,为法学理论研究提供了源源不断的新鲜素材。

在借助外脑的基础上,建议实行检察业务的第三方评估制度,按领域、分专题有序组织各领域专家进行第三方评估,检察机关根据第三方评估结果进行工作整改,以提升检察监督能力和水平,同时也有利于强化检察公信力,使检察机关输送出的检察产品获得社会大众的认可和信赖。

检察改革为智慧检察插上翅膀

《改革规划》提出:“深化检察改革与现代科技的结合,推进智慧检务工程,全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。”

这就要求处理好线下检察和线上检察的关系。检察机关的改革目前应当线下检察和线上检察双轮驱动、比翼齐飞,线下的检察改革是在传统的领域内对检察体制和检察机制的优化改进,包括检察资源的优化配置、检察职能的科学调整、检察机构的合理划分、检察人员的优中选优等等方面;线上的检察改革,则是依托信息化、网络化、大数据等技术实现检察工作的新突破。这两者是相辅相成的关系:线下检察是线上检察的基础和基石,没有线下检察,线上检察就缺乏依附;线上检察可以反过来弥补线下检察的缺陷、不足和弊端,并促使线下检察的深化改革,使检察机关输送出更加公正、快捷、高效、低成本的优质司法产品,使检察机关汇入到社会生活的洪流之中。

检察改革呼唤检察立法的完善

检察机关履行法律监督职能,所面临的立法状况与法院有很大区别,法院行使审判权所需要的程序、规范和制度在立法的供给上都是相对完善、相对齐备、相对成熟的,其所依托立法规范所进行的司法解释的空间也是宽阔的,而检察机关则往往面临着诸多法治的空白和盲区,甚至经常会陷入无法可依的状态和窘境。立法空缺的情形主要表现在民事检察、行政检察和公益诉讼领域。在民事诉讼监督和行政诉讼监督的领域,检察机关可资利用的法律条文只有民事诉讼法和行政诉讼法的3至5个条文,缺乏必要的可操作性。公益诉讼更是如此,在民事诉讼法和行政诉讼法中关于公益诉讼各只有一个条文,民事诉讼法第55条规定了民事公益诉讼,行政诉讼法第25条规定了行政公益诉讼。实践中种种问题和困惑的产生,与支撑检察机关行使职权的法律规范供给严重不足有密切关联。为了使检察机关在新时代更加卓有成效地履职尽责,确保法律监督权的贯彻落实,确保公益诉讼的顺利推进,应当尽快将相关法律提上立法规划的议事日程加以考虑。这其中尤为迫切的立法有两部:一是“人民检察院监督法”,二是“人民检察院公益诉讼法”(或者更宽泛地称之为“公益诉讼法”)。对于“人民检察院监督法”和“人民检察院公益诉讼法”的制定起草,检察机关责无旁贷,应当由检察机关牵头积极推动、深入调研,尽快使之出台问世,成为检察机关履职尽责的重要遵循。

检察事业的蓬勃发展令人欢欣鼓舞,可以说,检察机关迎来了华丽转身的新时代。有理由相信,检察机关将在《改革规划》的指引下,通过深化改革,平衡推进刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大职能,为法治中国的建设作出越来越重要的贡献。

(作者系全国政协委员、中国人民大学法学院教授,本文刊于《检察日报》2019年03月04日第03版)

原文链接:

[检察日报]汤建为:用改革推动检察事业的全方位发展