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[中国劳动和社会保障法律网]战“疫”特辑|郑功成:加快完善社会保障制度 更好发挥其在疫情防控和经济社会发展中的作用
2020-05-15 10:11:48
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来源:中国劳动和社会保障法律网
编辑:吴 焕力

引言

2020年4月6日下午,由中国人民大学法学院、中国人民大学社会法教研中心和中国人民大学劳动和社会保障法研究所主办,中国社会法学研究会支持举办的社会法战“疫”之声:“疫情应对中的社会保障法问题”研讨会通过腾讯会议顺利召开。本次研讨会由中国人民大学劳动人事学院教授郑功成、清华大学法学院教授郑尚元、武汉大学法学院教授张荣芳、吉林大学法学院教授冯彦君、金杜律师事务所合伙人姜俊禄做主题报告。为能让广大读者共享论坛精彩成果,与会嘉宾纷纷慷慨授权发言文稿及会议实录,现郑重推出!

作者简介郑功成,中国人民大学劳动人事学院教授、博士生导师,全国人大常委会委员,中国社会保障学会会长

社会保障制度作为国家治理体系的重要组成部分,在抗击新冠肺炎疫情中发挥了保障民生、安定社会、助力经济恢复的重要作用:医疗保险与财政资金共同发力,及时免除了患者、疑似患者的医疗费用后顾之忧;工伤保险启动简易程序,将感染病毒的医护人员认定为工伤,保护其基本权益;社会救助制度反应及时,确保了贫困人口的基本生活;多项社会福利服务为弱势群体的生活提供了重要支持;慈善事业调动了社会资源,弥补了公共资源的不足,成为疫情防控的重要力量;社会保险费与公积金“减、免、缓、返”政策为支持企业复工复产发挥了积极作用。事实表明,医保、民政、人社、财政、卫健等部门的反应是积极、主动的,一系列应急性政策有效地弥补了现行制度的不足并及时化解了抗疫期间的民生困难,从而证明了社会保障制度在应对突发重大公共卫生事件和恢复经济发展中的不可替代的重要地位。

同时,抗疫期间的社会保障制度实践也暴露出了现行制度安排还不成熟、政策边界与法定社保预期不够清晰、个别地区对困难及特殊群体关注不足、慈善事业运行失序等问题,一些应急性政策亦存在需要及时化解的后遗症,这表明全面加快深化社会保障改革以促使其走向成熟、定型,进而成为维系国家长治久安、人民世代福祉的高质量制度安排具有必要性与紧迫性。

在抗疫后期与疫情过后的一段时期,还要切实加强对低收入群体和被隔离在外地的流动人口的基本生活保障,切实为城乡“一老一幼”提供相应的公共服务,同时兼顾非新冠肺炎患者的医疗服务,杜绝因疫情隔离导致生存困境或无人照顾而发生不幸事件,并根据中央分区分类抗疫部署更加精准地发挥好社会保障在维系和促进经济社会恢复正常发展中的积极功能。

一、妥善处理好社会保障制度稳定性与灵活性的关系

疫情期间,现行社会保障制度均发挥了正常作用,但面对突发重大公共卫生事件,特殊问题的解决还依赖各部门密集出台的数十件应急性政策文件,这表明各主管部门反应快捷、行动高效,但也说明现行制度还不成熟,需要临时打许多“补丁”才能全面有效地解决疫情期间的民生问题。因此,如何处理好社会保障制度的稳定性与灵活性关系是一个极其重大的政策问题。

(一)社会保障需要建立专门的应急机制。抗疫经验表明,社会保障不仅要有应对平时普遍性风险的能力,而且要有应对突发性风险的功能。这次疫情应对中,各主管部门体现了主动性,但因缺乏相应的应急机制,亦可能出现政策性漏洞甚至与现行制度冲突的情形,还因地方各级主管部门一时难以跟上新政策的步伐而存在落实不到位的情况,行政责任与财政责任的分担将是后续工作中的一个难题。同时,这次出台的众多政策性文件几乎均是一次性文件,其中有许多合理的规定可以且应当纳入现行制度安排,有些则存在瑕疵并可能留下后遗症。因此,社会保障制度的完善需要将突发重大灾难中可能出现的情形纳入政策框架,以为未来应对同类风险提供相对清晰的安全预期。

(二)应急性政策要分类、分级精准实施。(1)在社会保险费征收政策方面,对疫情严重地区、受疫情影响严重的行业,可以减免社会保险费,其他地区则要尽快恢复常态;同时还宜以此次减免为契机,进一步降低和统一不同地区的费率。(2)在失业保险金使用方面,可借鉴浙江、广东等地经验,提高劳动者跨区域流动的计划性,借用就业信息平台,编制劳动力需求信息地图,采用点对点方式,由劳务输入地与输出地的各县(市、区)劳动就业部门直接沟通,并使用失业保险基金对其通勤费用、培训费用予以支持,帮助各地尽快复工复产。(3)在社会救助方面,要积极推行低保、特困人员救助供养、临时性的急难救助等的申请审核审批的全流程网上办理,方便服务对象。对已纳入低保的困难家庭,可延长定期核查时限,暂停动态调整;对正在申请救助的困难家庭中有患者或者的确遭遇生活困境的,实行先救助、后审批,待疫情解除后再补办相关手续。

(三)将符合制度发展基本规律的应急性政策转变为稳定的制度安排。(1)建立强健的失业保险制度来稳定就业。目前失业保险积累资金过多而替代率过低,应坚决维持现收现付制,创新制度反经济周期设计,果断进行反周期操作,将经济不景气时调整费率、费用返还以及将缴费率与裁员率之间挂钩作为基本原则。(2)社会救助对象宜逐步从户籍人口扩展到常住人口,紧急情况下即时将临时滞留人员纳入,建立救助标准的自然增长机制和紧急情况下的临时调整机制。(3)建立突发重大事件中特殊群体基本社会服务的供给机制,其对象包括失能老人、独居老人、残疾人(含精神障碍患者)、困境儿童和孕产妇等。(4)完善受突发事件影响(如此次疫情中的患者,尤其是死亡人员)和参与突发事件应急处置工作人员(如此次疫情中的医护人员、社区工作者、志愿者等)的风险保障措施。在明确工伤保险的对象和范围的基础上,适时将《社会补偿法》列入立法规划。(5)提高社会保障经办机构信息化水平。此次疫情可以提升参保人员和用人单位使用网上业务的主动性,社保经办机构应以此为契机,推动服务标准化、信息化建设并尽快使之定型,同时强化经办机构与有关方面的互动协作,加强社保行政部门的检查督促与社会监督,确保社会保障制度在任何情形下都能够正常运行。

二、加快健全公共卫生体系,完善重大疫情防控体制

此次疫情暴露出了我国公共卫生应急体系的不足,包括对新发传染病的认识和重视程度不够、基层卫生机构能力建设不足、防疫物资与人员储备及资源配置机制运转不畅等问题,迫切需要以此次疫情防治为契机,加快健全公共卫生体系。

(一)将公共卫生安全作为国家安全的重要内容进行定位,提升整体治理能力。要建立适应现代社会需要的整体性医药卫生治理体系,实现各主体之间的有机协调,包括相关政府部门、医疗医药机构、公共卫生管理机构、社会力量之间的有机协调,并同时加强各个主体的治理能力建设。

(二)加快完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急体系。包括疫情报告、信息披露、应急响应、指挥系统、部门协同、政社协调、物资与人员调度、防控手段、问责机制等均需要上升到法律规制并具有可操作性的层次。特别是要尊重专家意见,尊重流行病学客观规律,这应成为完善公共卫生事件应急体系的必要内容并确保得到落实。

(三)进一步完善公共卫生突发事件应急预案。要以降低生命和健康损失为目标,制定包括公共卫生服务、疾病防控、卫生救援、医疗服务体系等在内的应急预案。针对可能出现的各种重大疫情,建立国家层面的卫生人力统筹、调配预案。在省、市层面也相应地做出预案规划,设立预备队并落实到人;平时组织跨省市医疗机构的协同配合、培训和演练,并通过薪酬、职务晋升等手段加以激励;鼓励和促进军、地医务人员的相互交流,促进相互协同。充分运用互联网技术建立全国公共卫生危机事件信息库和监测体系,建立公共卫生风险应对的预警防范机制。

(四)坚定目标,打破瓶颈,真正实现分级诊疗。要坚定不移地大力推进分级诊疗体系建设,提升基层医疗机构在防范、治疗和健康管理等方面的能力。强化群防群治机制,充分发挥基层卫生机构、一线医生在疫情信息收集、回馈以及相关个人防疫、消杀物品分发、防疫指导等方面的积极作用。各级卫健部门要制定重大疫情下分层诊疗体系和医疗机构职能定位预案,并向公众宣传告知,以确保重大疫情发生时能在集中精力应对疫情的同时仍能提供正常诊疗服务,做到重分离、急缓分开、忙而有序。

(五)进一步加大财政对公共卫生的投入。数据显示,我国对卫生领域的财政性投入偏低,这次疫情突发使公共卫生设施短缺凸显。因此,各级政府宜加大对公共卫生设施的投资,提高公共卫生供给质量。重点考虑的投入方向包括健全传染病防治体系、公共卫生事件应急体系、基层医疗卫生机构服务能力建设、医疗战略物资储备体系、公共卫生领域的医学研究和人才培养等。

(六)开展爱国卫生运动。应以此次疫情为契机,在全国掀起一场爱国卫生运动,大力开展公共卫生科普教育活动。在中小学课堂及各种公共传播渠道加强宣传,普及公共卫生常识,倡导健康生活方式,培养健康生活习惯,不断提高公民的免疫力和全民健康素质。

三、持续关注患者后期保障,逐步向健康保险战略转型

(一)充分考虑新冠肺炎患者后期医疗保障问题。部分患者出院后可能出现相关并发症甚至转变为长期慢性病,其医疗费用仍按现行政策实施还是归入常态医保待遇,需要明确政策。

(二)逐步实现从医疗保险向健康保险的战略转型。医保的根本目标是提升全民健康水平,发达国家都在从事后补偿型医疗保险向事前干预型健康保险转变。经过此次疫情后,我国医疗保险亦可尝试逐步将给付政策与个人健康行为适度关联,引导人们健康生活,助力健康中国建设。

(三)更加充分地发挥医疗保险在医疗卫生资源分配和医疗服务发展中的引导作用。进一步强化医保制度与卫生制度联动,支持和引导优质医疗卫生资源向基层下沉。要汲取此次疫情防治的经验,更大力度支持互联网医疗、新发传染病药品和试剂研发等有利于提高医疗服务质量和人民健康质量的医药创新行为。

四、社会救助要兜住底线、保障好困难群众基本生活

(一)扩大社会救助尤其是临时救助的覆盖面,确保不出现陷入绝境的现象。(1)启动简易认定程序、扩大临时救助覆盖面。主要包括城乡低保户、特困人员,有感染者的低保边缘户,因务工、探亲、旅游等在异地感染病毒或受疫情防控影响导致基本生活出现困难人员,农村建档立卡贫困户和低收入家庭,享受“两项补贴”的残疾人等,可按属地管理原则参考当地低保标准发放临时救助,以保障上述人员的基本生活。(2)对低保家庭按当地最低生活保障标准进行全额救助,替代差额补贴,连续发放三个月。(3)加强急难救助的力度。扩展流浪乞讨人员救助站的功能,加大街面巡查力度,在疫情严重地区可以建立临时庇护中心,将受疫情影响面临严重生活困难的非户籍人口纳入其中。

(二)加强对分散供养等特殊困难群体的疫情防控与照料帮扶,做好兜底保障工作。对于分散供养人员、困难居家老人、受疫情影响无人照料儿童等群体,要给予重点关注,提供相应照料帮扶,并实施定期探访和委托照料制度;因照料者受疫情影响导致空巢且生活不能自理的困难居家老人要充分发挥社区作用,动员居(村)民委员会、物业、养老服务机构等做好上门帮扶或到养老机构临时托养;对因受疫情影响无人照料的儿童,要落实临时监护人,亦可转入儿童福利机构进行临时照护。

(三)将相关服务纳入救助体系。在保证困难群体及时足额获得低保金、临时救助金等外,还要注重实物救助,向有需要的困难家庭提供生活物资和防护物品,所需资金既可以从临时救助列支,也可利用慈善社会捐赠的物资。对留守在家的老人、儿童、残疾人、病人等跟踪管理,确保其生活有人保障,弱者有人照料。

(四)发挥就业救助的积极功能。对因疫情而失业的困难者,要统筹使用好失业保险和就业救助资源,利用就业救助政策及时给与相应补贴,以解决其燃眉之急,同时实行免费的职业培训和职业介绍政策,帮其提升劳动技能,尽快重新返回工作岗位。

五、建立应对突发重大灾难的慈善应急机制

疫情期间,社会各界踊跃捐献,迄今已募集到近300亿元款物,许多人士以各种方式积极参与志愿服务,这是一支非常重要的社会力量。但疫情期间慈善领域发生的失范现象与不当作为,也暴露出了慈善事业的不成熟,从而亟待进一步完善。

(一)提高全社会特别是各级政府对慈善的认识高度,并将其纳入国家治理体系和公共卫生应急管理体制中。必须建立应对突发重大灾难的慈善应急机制,包括政府与慈善组织的合作机制、慈善组织间的有效协作机制,以及信息共享机制、资源调度机制等,这是避免疫情期间举止失措的根本条件。要建立和完善慈善行业参与突发事件治理的引导机制,适宜的方式是在政府及相关部门领导下,充分发挥枢纽型或行业性慈善组织的引领、协调功能,进而汇集民间力量共同抗击重大疫情等突发事件。要培育专业的慈善组织,使之有能力成为突发重大公共卫生事件中预警、处置、重建各个流程环节发挥作用的重要一极。

(二)着力培育和不断提升慈善组织和枢纽型社会组织的能力。须将公信力置于首位,严格规制信息公开,维护募捐与捐助有序运行,同时强化组织内部治理与行业自律机制,通过竞争而非公权力指定而形成具备相应能力的枢纽型、行业性慈善组织十分必要,这是引领整个慈善事业良性发展与有序运行的重要条件。还需要在平时构建好信息共享平台、健全慈善资源协调机制,加强各慈善组织间的协调与沟通,提高资源资源的使用效率。

(三)尽快调整、优化慈善事业的结构。慈善事业不能只有款物捐献,而要实现款物捐献与提供服务并重。此次疫情防控及疫情过后就特别需要基于人文关怀的心理咨询辅导、康复服务及社会融合工作。这些服务的供给应成为慈善组织的重要任务。

(四)高度重视发展社区型社会组织,使之成为社会保障服务向社区延伸的组织载体。在疫情防控中,社区成了主阵地,社区服务质量成为影响民生质量的重要方面。要大力支持成立包括小微型慈善组织在内的各类社区型社会组织,在登记上以备案制取代审批制;在运行中强化其与基层政权和居委会的联动,政府应加大对社区建设的投入力度,以便平时与急时都有可供依靠的社会力量;在组织能力上,宜着重培养其在一老一幼服务、卫生健康等方面的专业化程度,统筹社会工作者与志愿者的力量。

(五)健全慈善监督机制,加大打击网络慈善募捐犯罪的范围和力度。民政部门是《慈善法》执法主体,应切实担负起有效监督的职责与使命,在遭遇重大突发灾难事件时,能够成为让公众放心的保证。对于网络骗捐等违法犯罪行为,民政、公安、网信等部门宜建立联合监管机制,并通过大数据分析等先进信息处理方式积极搜集网络慈善募捐违法犯罪证据;对于来自慈善组织、捐赠者以及新闻媒体、公众提供的违法犯罪线索积极展开调查,实现对网络慈善募捐违法犯罪行为的有效遏制与坚决惩处。

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