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[国家治理周刊]杨宏山:提升重大风险识别能力的基层经验与理论思考
2020-08-03 08:20:36
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来源:国家治理周刊
编辑:吴 焕力

重大风险防范是我国城市基层治理面临的现实问题,而有效化解重大风险和安全隐患的前提是提升对重大风险的识别能力。中国人民大学公共管理学院副院长、首都发展与战略研究院研究员杨宏山在《国家治理》周刊撰文,对基层如何提升重大风险识别能力进行了深度分析。

新冠肺炎疫情引发了学界针对城市治理与风险防控的广泛讨论。一种观点认为,城市规模、人口密度与城市安全风险直接相关,大城市的人口密度大,相对而言引发重大风险的可能性就更大;也有研究指出,人口密度与重大疫情之间不存在直接的相关性,而风险预警能力与化解重大风险密切相关,跨部门协同能力、社会动员能力等因素也会影响城市风险治理现代化水平。城市风险的形成涉及到多方面多层次的因素,提升城市风险防控能力,化解重大安全风险,首先要提升风险识别能力,并根据风险预警的分级提示,扎实做好风险防控工作。

风险监测与识别:化解重大风险的第一要求

城市人口高度集聚,社会交往的空间距离有限,与农村地区相比,其更容易引发重大危机和群体性事件。然而,对全球城市风险防控及结果进行比较,我们看到,在类似的规模等级和人口密度下,不同城市的风险化解能力存在显著差异性。以新冠肺炎疫情防控为例。有的超大城市出现疫情后,迅速启动流行病学调查,密切追踪每一个病例及传播途径,在较短时间内有效阻断了病毒传播;但也有的城市疏于疫情防控,难以整合多方主体及资源,导致病毒快速传播,形成传染病大流行,美国纽约市新冠肺炎疫情肆虐就是一个典型例证。

城市规模庞大、人口密度大难免会积累各种风险和隐患,但这种风险并不必然会导致重大事件或危机的爆发。提升城市风险治理能力,不单单是要强化跨界治理能力,更要强化监测识别预警,提升风险管控能力。一个城市如果能够及时识别重大风险,并在第一时间采取相关的预警和防控措施,做到“早识别、早报告、早预警、早防控”,就能尽可能地防范事态失控,将突发事件的损失降到最低程度。

重大突发事件往往要经历风险孕育、隐患生成、持续累积、升级失控的演化过程。防范和化解重大风险,需要在常态监测的基础上,提升风险识别的敏锐性和敏感性,实时监测风险态势,坚持“抓早抓小”,有针对地采取防控措施,分解任务、压实责任,将重大风险防范化解工作落到实处,斩断“风险-隐患-事件-灾难”的演化链条。

我国突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。我国《突发事件应对法》规定,“国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响”。该法规定,地方政府也要对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域开展风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。因此,化解重大风险和安全隐患,需要夯实风险监测和预警系统,在第一时间发现问题,必要时发布预警信息,引导相关部门和公众采取防控措施,从而化解或规避重大风险。

重大风险监测与识别的基层经验

随着风险社会的来临,重大风险防范和化解成为了各级党委政府的重要职责。习近平总书记指出:“防范化解重大风险,是各级党委、政府和领导干部的政治职责,大家要坚持守土有责、守土尽责,把防范化解重大风险工作做实做细做好”。

长期以来,我国风险管理模式强调突发事件应对,在实践中形成了一种被动反应模式。为预防和减少突发事件,有必要推进关口前移,构建以事前风险治理为基础的主动防范模式。风险治理包括风险监测、风险识别、风险评估、风险处置、风险沟通五大阶段,需要构建全过程治理体系,提升基层治理对重大风险的识别和化解能力。

其中,风险监测属于常态性的观察和感知;风险识别是指运用想象力对风险进行辨识和归因;风险评估是指基于科学分析对风险进行分级;风险处置是针对潜在风险采取管控行动;风险沟通旨在通过政府与公众的信息交流,矫正公众对风险的感知偏差,提升公众对风险的主动防控意识,汇集多方力量,做到群策群力、群防群控、协同运作。

01 新冠肺炎疫情防控的北京经验

观察近年来全国各地开展的风险治理实践探索,可以看到,为了提升风险识别能力,基层治理已经积累了一些行之有效的运作经验。以新冠肺炎疫情防控为例。北京市基于2003年抗击“非典”的经验教训,在新冠肺炎疫情防控中,从已有实践中汲取经验教训,按照分类防控的原则,着重加强对重点人群、人员密集场所和敏感人群的风险防控。同时,北京市要求全面落实属地、部门、单位、个人“四方责任”,建立全社会共同防控体系,做到“应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”。

社区是疫情防控的第一线,为提升基层治理对疫情防控的风险识别能力,北京市各区积极推进防控力量和资源下沉,组建“专兼结合”的工作队伍,加强人员健康监测,防止疫情输入。对于新增确诊病例,疫情防控人员迅速开展流行病学调查,严密排查密切接触者,严格落实居家医学观察措施,严防发生聚集性疫情。

以海淀区上地街道的风险防控为例。北京市启动突发公共卫生事件一级响应后,上地街道党工委迅速做出部署,要求各社区将疫情防控作为第一要务,要求物业企业服从社区统一安排,承担起社区封闭式管理责任。一方面,针对社区内楼宇大厦多、企业返京人员多的特点,上地街道抽调干部下沉社区,每人承包一栋商务大厦,与物业公司负责人共同担任楼长,形成“双楼长制”,分别承担属地责任和单位责任,共同开展风险防控工作。另一方面,针对商务楼宇疫情防控可能存在漏洞死角的情况,上地街道成立联合检查组,由城管执法队、市场监督所、卫生监督所、派出所、房管所、党群服务站的工作人员组成,针对商务楼宇开展联合检查,促使企业和个人全面落实责任。

2020年6月,新发地农产品批发市场发生聚集性疫情后,北京市及时公布新增确诊病例,迅速启动流行病学调查。通过扎实调查,很快确定新增病例均与新发地农产品批发市场有关。基于疫情调查结果,北京市果断宣布疫情防控进入非常时期,并作出一系列决策部署,有效阻断了疫情传播。从新发地市场聚集性疫情防控的过程及成效,可以得出的一条宝贵经验是及时确定传染源,严密排查密切接触者,严格落实隔离措施,及时阻断传播路径。如果新发地市场疫情未能有效及时识别,疫情防控再耽误几天时间,感染人数势必大幅上升,其造成的损失也将不可估量。

02 社会治安风险识别和预警的郴州探索

在社会治安和社会秩序的风险治理方面,近年来,地方政府积极利用大数据、人工智能等新技术,建立社区人口、单位、住房等数据库,对重点管理人群、重点服务人群进行精准识别,对风险状况及趋势进行研判,构建扎根社区、情报主导的警务模式,推进安全风险精准施策和精准防控。以湖南省郴州市警务改革为例,为提升公共安全风险的识别能力,2017年以来,郴州市推进综治信息网、公安警务信息网融合发展,构建统一的社区信息采集平台,对基础数据实行智能采集与人工采集相结合,对基础数据进行共享。同时,郴州市整合“天网工程”“雪亮工程”等智能感知设备,推进重大风险信息共享,为研判警情和打击违法犯罪提供关键信息和证据支撑。这种大数据集成和共享机制,为社区安全风险识别和预警提供了有力支撑。

此外,郴州公安局在城市重要出入口、高铁站、火车站、汽车站等重点部位安装人脸识别设备,同时整合城管、市政等部门、县区及社会拥有的视频资源,基本实现对重点公共区域和重点行业的视频监控“全覆盖”。这种情报主导的警务运作模式,它将风险研判置于中心位置,依托警务信息流,提升了上下联动、跨部门联动、跨警种协同能力,缓解了基层警力不足的问题,提升了风险防控和犯罪打击效率,以及重大恶性案件侦破率。

提升重大风险识别能力的路径

面对重大风险的挑战,城市基层治理需要坚持以人民为中心,把维护和保障人民群众的合法利益放在第一位,以风险监测与识别为第一抓手,以精准的情报信息为主导,健全风险防控机制,统筹安排应急处置工作,尽可能将重大风险化解在萌芽阶段。

第一,开展重大风险知识普及,提升人民群众的风险意识,依靠公众预警行为,及时捕捉重大风险信息。基层治理需要推进重大风险及防控措施的知识普及工作,提升公众对重大风险的警惕性,依靠单位和个人的有意识行动,及时捕捉城市运行面临的重大风险。风险防范和化解是与时间赛跑的过程,政府部门只有及时获取风险信息,才能有针对地采取应急措施,维护最大多数人的根本利益。

第二,构建全民参与的风险防控体系。城市人口密度高、流动性大,化解重大风险和隐患需要以风险识别和预警为导向,迅速开展社会动员,发动公众参与,坚持依法、科学、精准施策,及时启动应急行动,通过超常规的应对措施,构建联防联控、群防群控体系,采取有效措施控制风险源,及时化解突发事件。

第三,及时公开风险信息,在政府与公众之间增进沟通,有效回应公众关切,凝聚化解重大风险的社会共识。突发事件发生后,政府治理需要尽可能做到信息公开,及时发布最新信息,回应不实流言甚至谣言,依靠权威信息引导社会舆论,增进社会信任,提升政府行动的公信力,从而凝聚共识,动员各方力量参与到风险防范与处置工作之中。

第四,运用科技创新成果,为风险化解提供有力支撑。科学技术是应对重大风险的有力武器,提升重大风险预警能力离不开科技创新。面对狡猾的新冠病毒,全国各地将“健康码”等大数据集成成果应用于疫情防控,作为居民出行、复工复产及出入公共场所的健康凭证。应用大数据分析和人工智能技术,对不同风险人群进行精准识别,可为促进人员有序流动、推进复工复产提供有效保障。

(作者杨宏山,系中国人民大学公共管理学院副院长、首都发展与战略研究院研究员)

原文链接:[国家治理周刊]杨宏山:提升重大风险识别能力的基层经验与理论思考