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[人民法院报]石佳友:民法典与社会治理体系的完善
2020-08-27 08:42:18
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来源:人民法院报
编辑:郭 玉喜

习近平总书记指出:民法典是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。这一重要论述深刻地指出了民法典在治理体系中所具有的重要地位;民法典被公认为是所谓“民事宪法”和“社会学意义上的宪法”,其原因在于它奠定了现代社会所赖以立足的基石:所有权、家庭和契约等。因此,民法典确立了组织社会的基本法律框架,对于社会治理体系的完善具有极为重要的价值。

一、民法典构建的监护体系

民法典构设了“家庭监护为主体、社会监护作为补充、国家监护为兜底”的多层次保障体系,为弱势群体构设了周密的法律保护屏障,确保所有社会主体的人格自由发展。众所周知,监护制度是保护特定的弱势群体(未成年人、精神健康存在问题的成年人等)的法律制度,旨在充分保障这些特殊群体的人身权利和财产权利。就此而言,民法典明确了家庭监护作为原则。根据民法典第二十七条,父母是未成年子女的监护人。第二十八条规定,无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人,由下列有监护能力的人按顺序担任监护人:(一)配偶;(二)父母、子女;(三)其他近亲属。毫无疑义,家庭是保护被监护人的第一道“天然屏障”,这与家庭的社会功能相契合。而一旦家庭这道屏障不能有效发挥作用,民法典设计了社会监护补偿和国家监护兜底的辅助机制。根据第三十一条的规定,对监护人的确定有争议的,由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人。居民委员会、村民委员会、民政部门或者人民法院应当尊重被监护人的真实意愿,按照最有利于被监护人的原则在依法具有监护资格的人中指定监护人。另外,该条第二款规定了临时监护制度,即在指定监护人前,被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的,须由居民委员会、村民委员会或者民政部门担任临时监护人。第三十二条更是直接体现了这种兜底保护的立法精神,根据该条,如果没有依法具有监护资格的人的,监护人由民政部门担任,也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。根据第三十六条,如果监护人不能有效履行监护职责,居民委员会、村民委员会、民政部门可以向人民法院申请撤销监护人的资格。而更值得注意的是民法典第三十四条第二款:该条总结了新冠疫情防控期间的经验教训,规定因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态时,居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。

二、民法典的社会组织形态

民法典规定了社会组织的最基本形态。法人和非法人组织,它们是“社会”这一架构中最为主要和最为核心的行动者。就法人的类型而言,民法典采取了营利法人、非营利法人和特别法人这一较为独特的分类方法,实现了法律规则的明晰和简化。民法典第七十六条规定:以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人,为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。第八十七条规定:为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人,为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。因此,二者的主要区分标准就是是否分配利润;这一二元格局让社会组织必须在二者之间作出选择,避免其在从事营利活动的同时又享受非营利法人的各种优惠待遇,确保公平竞争。另外,民法典第九十六条规定,机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人为特别法人;这就将部分基于公法而成立的公法人纳入到法人的范畴之下,而这些公法人团体都在社会治理体系中承担各自的职能。第一百零二条对非法人团体作出了规定,根据该条,非法人组织是不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织,包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等;这就将介于政府与企业之间、为市场主体提供各类专业服务的市场中介组织(律师事务所、会计师事务所、审计事务所、检验认证机构等)纳入其中。

三、居民委员会在民法典中的地位

居民委员会作为城市基层群众性自治组织,在城市社区的治理体系中具有极其重要的地位。众所周知,在此次新冠疫情暴发后,居民委员会作为基层治理的重要组成机构,在疫情防控中发挥了极其重要的职能,在贯彻落实政府的防控、指导小区物业执行相关应急处理措施方面发挥了无法替代的重要作用。民法典对居民委员会这一基层组织也给予了高度重视;民法典在“特别法人”这一范畴下进一步明确了居民委员会这一特定机构的相关民事地位。在民法典中一共有十余个条文直接对居民委员会作出了规定,主要涉及监护、法人资格、指导业主大会的设立和业委会的选举、继承人、受遗赠人的通知等。第一百零一条规定:“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动”,明确规定了其民事权利能力与资格问题。民法典就居民委员会作出了上述诸多规定,尤其是作为普通法对居民委员会的特别法人地位进行了规定,赋予了其法人资格。第二百七十七条第二款特别增加规定,要求居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助;其原因在于,在实践中居民委员会在基层治理体系中扮演着无可回避的重要角色;如果没有居民委员会的指导与支持,小区的业主大会很难组织和举行;在业委会成立以后,往往也需要定期与居民委员会保持沟通与协调,否则很难有效运作。

据悉,目前有关部门正着手对城市居民委员会组织法进行修订;在修法过程中,做好与民法典的衔接与协调十分重要。城市居民委员会组织法作为特别法,在修订时应当尽可能对民法典的相关内容作出细化,而不能与之相抵触。从完善基层治理体系、做好与民法典的衔接的角度,建议城市居民委员会组织法在未来修订时可进一步明确以下内容:

(一)居民委员会的法人资格。城市居民委员会组织法明确了居民委员会的法律地位,解决了其设立的法律依据,但并未明确其民事主体资格;而民法典则明确了其民事主体地位,意义重大。从实践需求来看,居民委员会作为基层群众性自治组织,在为社区提供公益服务、从事社区管理过程中,需要进行大量的民事活动,如建设社区公益设施,代表居民社区签订某些协议等。因此,“居委会组织法”作为居民委员会最为直接的法律渊源,如果再不明确其法人地位,将可能严重制约其职能的发挥,不利于社区公益事业在未来的发展和建设。另外,除缔约能力等民事能力之外,城市居民委员会组织法还应明确居民委员会的诉讼主体资格。(二)居民委员会的决议效力。民法典第一百三十四条第二款规定了法人组织的决议行为的效力:“法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的,该决议行为成立。”“居委会组织法”规定了居委会的选举产生方式、组成人数以及少数服从多数的议事原则,但并未详细规定居委会的职权、决议出席人数、表决事项、决议通过要求、决议效力等,确保其决议过程的透明度和规范化。(三)居民委员会的财产。根据现行城市居民委员会组织法的有关规定,居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用,经居民会议讨论决定,可以根据自愿原则向居民筹集,也可以向本居住地区的受益单位筹集,但是必须经受益单位同意;收支账目应当及时公布,接受居民监督。居民委员会的工作经费和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;经居民会议同意,可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。建议法律进行修订时,进一步明确作为法人的居委会财产的来源及性质,以及承担责任的范围;这对债权人与利害关系人有重要意义,也便于进一步拓展居民委员会的民事能力与活动范围,使其在基层治理体系中发挥更大的作用,也在更大程度上推进居民的自治、自我管理、自担责任的意识。(四)居民公约的内容与效力。城市居民委员会组织法第十五条规定:“居民公约由居民会议讨论制定,报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案,由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”建议修订法律的时候,充分借鉴参考民法典在“建筑物区分所有权”部分关于小区业主的“管理规约”的有关规定(第二百七十八条至第二百八十六条),进一步明确居民公约的主要内容、自治效力、居民委员会监督执行的具体权限、可能采取的自治性措施与责任等内容。

四、物业服务企业在民法典中的职责

物业服务企业属于基层治理体系的“神经末梢”,承担了基层治理的部分职能。以本次新冠疫情的防控为例,物业服务企业具体负责小区封闭管理、居家隔离人群管理等重要措施的执行落实。鉴于物业服务企业的重要职责,民法典大幅完善了相关的规制条款。第二百八十五条第二款规定:物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施,积极配合开展相关工作;这就给物业服务企业设定了特殊的法定管理义务。第二百八十六条第一款规定:对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施,业主应当依法予以配合;因此,业主对物业服务企业的法定管理措施负有配合义务。第九百四十二条第二款规定:对物业服务区域内违反有关治安、环保、消防等法律法规的行为,物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理;据此物业服务企业对个别业主的违法行为,具有处置、报告和协助处理的义务。第九百四十四条第三款规定:物业服务人不得采取停止供电、供水、供热、供燃气等方式催交物业费,从而保障业主的基本生活条件和人格尊严。第九百五十条规定:物业服务合同终止后,在业主或者业主大会选聘的新物业服务人或者决定自行管理的业主接管之前,原物业服务人应当继续处理物业服务事项;此种义务属于法定的管理义务,其后果类似于无因管理,可以向业主请求支付管理期间的物业费。另外,特别值得注意的是,第一千二百五十四条第二款规定对于高空抛物专门增加了物业服务企业的安全保障义务;根据该条,物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止高空抛物的发生;未采取必要的安全保障措施的,应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。

五、非国家行动者参与的必要性

根据公认的定义,治理是国家与非国家行动者相互影响,以在形塑权力的一系列正规和非正规的规则框架中形成和实施政策的进程;因此,现代治理体系中,非国家行动者的参与十分必要。正是基于这样的考虑,民法典基于建设生态文明的使命构设了较为完善的环境治理体系;其中就明确了非政府的专业性社会组织的参与。显然,囿于时间、精力和专业能力,政府在环境保护问题上不可能独家包办,专业性社会组织的参与对于政府的行动是必要和有益的补充。根据民法典第一千二百三十四条,违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任;侵权人在期限内未修复的,法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担;这就为专业性环保组织参与环境治理提供了法律依据。而第一千二百三十五条进一步规定了法律规定的组织有权请求侵权人赔偿的损失和费用。这对于引导公众参与、强化全社会的环保意识、构建现代化的环境治理体系,无疑都具有积极意义。

(作者系中国人民大学法学院教授、民商事法律科学研究中心执行主任;原文刊载于《人民法院报》2020年8月27日05版)

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[人民法院报]石佳友:民法典与社会治理体系的完善