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[中国发展观察]如何实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接 —专访中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵
2020-11-25 08:38:24
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来源:中国发展观察
编辑:李佩云

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》( 简称《建议》) 。围绕如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,如何改善相对贫困等热点问题,《中国发展观察》杂志记者专访了国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学中国扶贫研究院院长、中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵。

从消除绝对贫困到解决相对贫困

中国发展观察:“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段,如何看待这5年取得的决定性成就?

汪三贵:2015年11月29日, 《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布。从2015年底提出脱贫攻坚,到2020年正好是“十三五”期间,两者在时间上是重合的。脱贫攻坚成果举世瞩目, 5575万农村贫困人口实现脱贫。

经过“十三五”脱贫攻坚,最大的成就是现有标准下绝对贫困问题解决了。即使在“三区三州”深度贫困地区,贫困家庭和贫困人口也都达到了“两不愁三保障”, 收入也超过了国家贫困线标准。脱贫攻坚解决绝对贫困是全面建成小康最核心的部分,如果绝对贫困不能解决,全面小康在中国就不可能建成。以西藏自治区为例,截至2019年底,西藏全部贫困县区实现摘帽,62.8万建档立卡贫困人口“清零”,贫困发生率降为零,贫困人口人均纯收入从2015年的1499 元增加到2019年的9328元,脱贫攻坚群众满意度达99%。

中国发展观察:2 0 2 0 年绝对贫困将走入历史,贫困问题会以相对形式存在,这是对中国扶贫工作的全新判断。相对贫困有什么特点呢?

汪三贵:中国告别绝对贫困之后,我们面临的是相对贫困问题。中共十九届四中全会公报首提“解决相对贫困”。对于已经脱贫的, 2020年中央一号文件提出,要巩固脱贫成果防止返贫,建立解决相对贫困的长效机制。

从区域来讲,西部相对贫困, 东西部的差距比较大;从人群来讲, 脱贫的绝对贫困人口大部分还是相对贫困人口。

相对贫困主要是相对其他人来讲,比较的基准是全社会平均生活水平。他们的收入水平低, 能力有限,生活水平刚刚超过绝对贫困,基本生活没有问题了, 但是与富裕的人群比较起来,生活状况还比较差。发达国家的贫困线比较高,虽然与发展中国家比较,发达国家的生活水平远远高于发展中国家,但与本国的平均生活水平相比,也有一部分人处于相对贫困状态。

中国发展观察:据了解,全国各地解决相对贫困试点工作在紧锣密鼓推进中,目前各地开展试点的情况如何?

汪三贵:各地为探索构建稳定脱贫长效机制,推动脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴工作有效衔接,纷纷制定出台了解决相对贫困长效机制试点工作实施方案。5月12日, 国务院扶贫办主任刘永富在京听取江苏省政府扶贫办关于江苏省开展建立解决相对贫困长效机制试点工作情况汇报,对江苏省响应中央号召,积极研究开展解决相对贫困试点表示肯定,并就做好下一步工作提出要求。

为进一步巩固脱贫成果,四川省也积极推进试点。阿坝州紧紧围绕“稳产业、就业,保医疗、教育”的基本思路,结合州情实际, 就建立解决相对贫困长效机制试点范围、试点方式、具体标准、试点时间、试点程序、重点措施等方面工作进行详细部署,并形成《阿坝州关于开展建立解决相对贫困长效机制试点的指导方案》。按照要求,此次试点全州13县(市)6 月底前已在试点村所在乡镇全面铺开,12月底前全面结束试点。

山东省扶贫开发领导小组已经制定并印发了《解决农村相对贫困长效机制试点工作方案》,在全省选择9个有代表性的县(市、区)进行试点,围绕全面脱贫与乡村振兴有效衔接、相对贫困标准、帮扶政策体系和推进体系等,开展解决农村相对贫困长效机制试点。目前, 试点工作进展顺利。

中国发展观察:据统计,全国累计选派290多万名干部到贫困村和党组织软弱涣散村担任第一书记或驻村干部。在脱贫过程中,加强农村基层党支部建设、党建引领发挥了怎样的作用?

汪三贵:脱贫攻坚时期的定点扶贫、东西协作扶贫这样的体制机制,到了乡村振兴阶段肯定要调整。脱贫攻坚阶段,主要是向贫困村派工作队,这样的一个体制机制是很有效的。乡村振兴任务是艰巨的,需要动员社会各方面的能量。是否派乡村振兴工作队驻村?我个人的建议还是要做,选一部分发展能力弱、村级治理水平比较低的地方,还是要驻村。海南省今年选派8000余名乡村振兴工作队队员,进驻到196个乡镇2561个行政村,因地制宜帮助村庄改变落后面貌。我认为所有村庄都需要振兴,不仅仅是贫困村。

以前,绝对贫困是“两不愁三保障”没解决,如今,相对贫困是另外一个概念,是与全社会平均生活水平相比较,收入水平低到一定程度就是相对贫困。显然,下一阶段,农村有农村的相对贫困,城市有城市的相对贫困,有收入差距就有相对贫困。

无论绝对贫困还是相对贫困的治理,党建引领都应该发挥很大的作用。乡村振兴治理有效,还要把自治、法治、德治“三治融合”, 有机统一起来。因为农村与城市不一样,城市大家都不认识,现代社会大部分是靠法治。而农村是传统社会、熟人社会,本身就有习俗、乡规民约,依靠德治和自治管理当地社区成本更低,不需要动不动就上法院,成本很高的,要把这些传统力量用起来。现在这些方面已经开始有很多探索,比如村民原有的陋习,大操大办,这些方面的问题可以通过村级红白理事会等自治组织进行管理。乡村振兴治理有效,该通过法律的通过法律,不需要通过法律、能够在村社里面调节好的, 完全可以就地调节, 减少矛盾,降低成本,还能提高文明程度。

确保脱贫攻坚与乡村振兴衔接好

中国发展观察:《建议》要求全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。现在我国正处于乡村振兴的哪个阶段?如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接?

汪三贵:乡村振兴是2018年底提出来的,是更长远的目标,到2050年一共32年,现在还剩30年。“十四五”只是一个开始,目前乡村振兴处于初始阶段。初始阶段的目标是完善体制、完善机制、完善体系。分阶段推进乡村振兴的目标,最终目标是达到二十字的方针:产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。要实现最终目标需要分阶段推进,所以“十四五”时期很关键,中央要求把整个体制机制、大的思路理清楚了,然后把脱贫攻坚与乡村振兴衔接好,这是很重要的任务。“十四五”是主要的衔接和过渡的时间。就减贫而言,“十四五”主要有两项重要任务,一是巩固脱贫攻坚成果,二是建立起缓解相对贫困的政策体系和长效机制。

另外,乡村振兴到底怎么实施?乡村振兴时间很长,不像脱贫攻坚只有5年。几十年的时间里,乡村振兴要分批分步骤地推进,迫在眉睫的是,巩固脱贫攻坚成果。

第一, 深化“ 两不愁三保障”。在过渡期里,对已经脱贫的贫困人口还得继续关注,还要有针对性的政策。当然,政策不可能是一点都不变的,但是为了防止已经脱贫的贫困户返贫,政策应重视保障增加收入,收入不能返回到贫困线以下。要保证收入增长,根本还是要解决产业和就业的问题。对于有劳动能力的家庭,主要是帮他们发展产业和稳定就业。对于丧失劳动能力的家庭,要确保有稳定的社会保障、兜底保障,稳定达到不愁吃、不愁穿。

在“两不愁三保障”方面,特别是“三保障”方面,即住房安全有保障、义务教育有保障、基本医疗有保障,脱贫攻坚要求孩子们不能辍学,特别是义务教育阶段,小学和初中不能辍学,不能出现脱贫攻坚完成以后学生又辍学了。

第二,确保脱贫户不返贫。脱贫攻坚期间有很多健康扶贫政策, 贫困人口受益很大,但也出现标准过高、悬崖效应等问题。乡村振兴阶段,这些政策需要调整。至于调整哪些政策,怎么调整,就是“十四五”期间需要考虑的问题。保障基本医疗,除了确保农村人口能看得起病外,提升基层医疗服务水平也有很多工作要做。住房,这次通过危房改造和易地扶贫搬迁, 住危房的没有了,贫困户都解决了安全住房问题。但有些脱困户的房子,可能在危房边缘,尽管现在不是危房,但在“十四五”期间,有可能变成危房。那么,危房是他自己改造,还是有扶持政策?因为地质灾害和气候灾害导致的危房,怎么办?必须要有明确的计划,确保“十三五”已解决的住房问题,到“十四五”不能返回到住房不安全状态。确保脱贫户不返贫,核心工作就是以上这几块。

第三,政策的调整和衔接。过渡期脱贫攻坚的政策完全不变显然不合适,因为毕竟只是防止返贫, 所以更得有变化,可能更多是在创收这一方面,就业、产业发展要突出。“两不愁三保障”方面,主要是跟踪监督,有些政策要调整。肯定不能采用像脱贫攻坚那么大强度、高投入的医疗保障,此前对贫困户的优惠政策导致有的地方出现“争当贫困户”现象,因为贫困户的医疗保障水平比非贫困户高得太多, 造成很多矛盾。

过渡期,有些保障水平要降下来,有些政策要变成普惠政策,这就是脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。还有一些问题,比如前面提到的要不要驻村。乡村振兴阶段,要不要派乡村振兴工作队,有一些不同的声音;当然有些地方已经开始做了,像海南每个村都派了乡村振兴工作队。

中国发展观察:“十四五”振兴乡村、治理相对贫困,面临着哪些挑战?

汪三贵:“十四五”期间,相对贫困不可能完全解决,只能想办法尽量缓解相对贫困,别让贫困面扩大。健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动,增强农业农村发展活力。因为相对贫困最核心的指标是收入差距,帮助相对贫困人口提高收入,让他们有能力利用市场发展产业,或者稳定就业,这是很重要的方面。

另外, 在一些落后地区提高基本公共服务水平。如果教育水平、医疗保障水平提高了,相对贫困人口生活质量能够提高,就能缩小与城市的差距,缩小与发达地区的差距。

相对贫困缓解,主要是缩小收入差距,拓宽农民增收空间。其实作为贫困县最有资源搞特色产业, 生产特色农产品。发展县域经济, 推动农村一二三产业融合发展,丰富乡村经济业态;立足本地资源, 积极发挥比较优势,宜种则种,宜养则养,宜林则林,宜渔则渔,宜工则工,宜商则商,宜游则游,宜搬则搬。

从整个国家发展的角度来讲, 如果要同时满足产业升级和贫困人口就业需求,就不可能都搞高端产业,低端产业也是需要的。贫困人口搞不了新经济,参与不了高端产业,主要还是当地的特色产业、劳动密集型产业。现在东部地区产业向西部转移,例如劳动密集型产业、传统手工业,如刺绣、编织等。当然,还有一些新业态或者新经济,比如原来农村主要是搞农业的,现在光农业不行,要延长产业链,给当地创造更多价值。对于产业链在完善过程中的困难,要想办法解决。首先,有规模,涉及到粗加工、深加工;其次,有良好的物流设施和体系。我认为下一步的发展方向主要是一二三产业融合。

中国发展观察:10月17日,在《中国发展观察》杂志组织的一场乡村振兴调研座谈会上,“空心村” 现象成为热议话题之一。除了农村人到大城市打工的现状,农村飞出去的金凤凰——大学生——在学成之后不愿返乡,也是不争的事实。这种状况下,如何推动乡村人才振兴?

汪三贵:缺人是很大的问题。乡村人才缺乏,有能力的人都出去了,留下的好多都是妇女、儿童、老人,也就是“三留守”现象。

下一步通过乡村振兴,要鼓励更多有能力的人进乡村。但若要吸引人才去乡村,肯定要有产业的支撑, 所以下一步农村要靠发展集约化经营、专业化生产,一二三产融合发展。要确保这些人才去了以后,能在农村赚到钱,否则人都往高处走,肯定没人愿意去。

下一阶段,该进城的得进城, 进一步推动城镇化。很多农民在农村,很难有足够的收入。乡村振兴与新型城镇化需要同步推进, 脱贫攻坚通过易地扶贫搬迁已经有不少人进城了,但城镇化的进程还要进一步推进。该下乡的下乡,要下乡就要吸引新型经营主体,有能力的人去农村搞产业,当老板,搞合作社。农村人口需要进一步减少,结构上要优化。

而结构优化,就需要吸引更多年轻有能力的人到乡镇搞产业,搞规模化经营,发展新型经营主体。落实第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策,应加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体,健全农业专业化社会化服务体系,发展多种形式适度规模经营,搞规模化农业,实现小农户和现代农业的有机衔接。

当然,在规模化的过程中还存在一些困难,所以需要有支持政策。农业企业融资很困难,还与我们的土地制度有关,搞农业的企业没有土地,他们租来的土地、流转过来的土地不能抵押。而且,农业保险高度不发达,农业风险很大, 一旦出现天灾,有的时候成本都收不回来,这导致产业发展经常出现问题。例如,养殖就受到疫情影响。因此,需要大力发展农村金融市场,政策性金融与商业性金融应有机结合。

中国发展观察:村庄的发展也是变迁的,有的村消失了,有的中心村、特色村又形成了。目前对合村并居还是有争议的,您如何看待这一现象?

汪三贵:合村并居不能搞得太快,有需求,但要慢慢来。不能超越现实,强硬地并到一起。预计30 年、50年以后,农村人口会大幅度减少,有些村确实没有存在的必要。我调研过的河北张家口一些村子平时没有什么人了,都是老人在那儿,年轻人不愿意回去,当地也没什么资源,这些村今后肯定会消失掉。但我们不能强拆,有些老人还在那儿生活,自然消亡以后就没了。各个地方的情况不一样,只能因地制宜地解决,形成一些中心村,发展一些特色村。

合村并居之前,原来的房子虽然旧,但还能住。但如果补偿资金少,农民上楼还不够,而且还要考虑上楼以后生产是否方便。所以, 这种合村并居要慎重。当初全国易地扶贫搬迁的村,国家和地方筹集了6000亿元,不到1000万贫困人口,每个搬迁人口平均有6万元, 帮贫困户建房子,帮他们搞基础设施。相比之下,现在并村的时候, 不可能有这么大的政策力度。

总之,联合国2030年可持续发展目标,就是消除极端贫困,我们国家提前10年完成了。未来巩固拓展脱贫攻坚成果,通过优先发展农业农村,全面推进乡村振兴,我们就有希望把城乡差距、贫富差距进一步缩小。

原文链接:

[中国发展观察]全面小康专家谈(3):如何实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接 —专访中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵