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[光明日报]赵阔、李立国:疫情影响下的全球教育支出
2021-09-09 08:03:05
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来源:光明日报
编辑:李 庭萱

为实现教育发展目标,过去十年来,全球多数国家对教育系统进行了更多投资。然而,世界银行与联合国教科文组织联合发布的最新报告《2021年教育财政观察》(《Education Finance Watch 2021》,简称EFW)显示,三分之二的低收入国家(人均国民总收入GNI不到1036美元)和中低收入国家(人均GNI为1036—4045美元)自新冠肺炎疫情暴发以来削减了教育预算,而相比之下,只有三分之一的高收入国家(人均GNI在12535美元以上)和中高收入国家(人均GNI为4046—12535美元)削减了教育预算。这意味着,低收入国家和高收入国家之间本已存在的巨大预算差距将进一步扩大。虽然当前预算削减幅度相对较小,但随着疫情持续对经济造成冲击,削减幅度面临进一步扩大的风险。

EFW显示,在疫情前的2018至2019年,低收入国家每名学龄儿童的教育支出约为48美元,高收入国家约为8501美元。这一巨大的人均教育支出鸿沟因为疫情而进一步扩大。

EFW强调,教育支出面临的挑战不仅表现在如何调动资源上,还表现在如何提高资金的实效性上。遗憾的是,虽然教育普及的情况有所改善,但是近年来公共教育支出的增长带来的教育成果还相对较小。疫情之前,低收入和中等收入国家的学习贫困率(即10岁儿童中无法阅读该年龄段简短文本的比例)已达53%,高收入国家的学习贫困率为9%,且疫情导致的学校关停很可能将这一比例(53%)推升至63%。

近十年的全球教育支出变化

疫情前,全球教育支出稳步增长,中低收入国家增长最快。2009年至2019年间,全球实际教育支出每年增长2.6%,低于全球经济增长率。其中,约占全球教育支出三分之二的高收入国家,这十年间的支出仅略有增加,而低收入和中等收入国家的增长速度要快得多(年均增长5.9%),到2019年这些国家教育支出的实际增长率比十年前高出77%以上。

总的来看,政府依然是教育最主要的投资方,但在较贫穷国家,家庭对教育支出的直接贡献往往更大。2018至2019年,高收入国家的家庭教育支出仅占教育支出总额的16%,而低收入国家为38%。与此同时,教育发展援助资金在低收入国家所占比例也较高,约占教育总开支的18%,而在中低收入国家,教育援助仅占2%。

家庭、政府和发展援助对全球教育支出的贡献保持相对稳定,政府的贡献约为82%,家庭约为17%,发展援助不到1%。

政府教育支出的变化

在过去十年中,政府对教育的投资占国民收入的比例对各收入组别国家而言没有发生重大变化。

但值得注意的是,目前低收入和中低收入国家的政府教育支出水平依然没有达到实现可持续发展目标所需的水平。富国和穷国在每个儿童或青年身上投入的教育支出依然存在很大差距,而且这种差距还在继续扩大。

2018至2019年,中高收入国家的政府对每个儿童或青年的支出是低收入国家的20倍,是中低收入国家的4倍。低收入国家和高收入国家之间教育支出占国内生产总值的比例差异很大,其原因并非政府预算中对教育的优先重视程度不同,而是在于政府总支出占国内生产总值的比例不同。调动更多的政府资金投入教育往往受到财政收入有限的制约。

EFW以世界各地区的29个国家(约占世界中小学和大学年龄人口的54%)为样本,发现从平均值来看,疫情后的教育预算年度增长幅度(4%)高于疫情前(1.1%)。然而,不同收入组别国家的政府教育预算变化趋势不同,疫情后,33%的高收入和中高收入国家教育预算下降,高达65%的低收入和中低收入国家的教育预算也出现下降。因此,报告提出,须对这一下降趋势保持警惕。

国际教育援助的变化

在过去15年里,援助占捐助国国民总收入的比例一直保持在0.3%左右。自2009年以来,在低收入国家,援助总额占受援国国民收入的比例有所增加,但在中低收入国家有所下降。

分配给不同教育阶段的援助份额保持相对稳定。2009至2019年间,基础教育获得的援助占援助总额的43%。中东和北非地区的基础教育援助增幅最大。按人均计算,低收入国家的基础教育援助高于中低收入国家。

国际教育援助在过去十年间增长了21%,每年增加2%。在本世纪最初十年,援助金额增长迅猛,自2014年以来,教育援助增加了30%,在2019年达到了创纪录的159亿美元。

但是受疫情、财政紧缩、其他部门需求以及学生流动性变化等因素的影响,援助额度将有可能下降。联合国教科文组织教育助理总干事斯特凡尼亚·贾尼尼表示:“据预测,援助总额相较2020年可能会减少20亿美元,且在接下来的6年时间内都很难恢复到2018年的水平,这意味着依赖教育援助的国家将会陷入困境。”

家庭教育支出的变化

关于家庭在教育支出总额中所占份额,低收入和中低收入国家往往高于中高收入和高收入国家。2018至2019年,低收入国家的家庭教育支出占教育支出总额的43%,而高收入国家仅占16%。2006年以来的十余年间,低收入国家家庭教育支出占GDP的百分比约为高收入国家的六倍左右。低收入国家家庭教育支出占GDP的比例有所增加,家庭对教育支出的贡献仍然很大。

疫情给许多家庭带来了巨大的财务困难和健康冲击。预计贫困增长最严重的地区是南亚和撒哈拉以南非洲,疫情对家庭收入的影响可能会降低这些地区支付教育费用的能力,并最终导致更高的辍学率。低收入国家的额外社会保护措施平均约为人均6美元,而中低收入和中高收入国家分别为28美元和56美元。

资金使用的公平与效率

公共教育支出可能是高度不平等的,较富裕的群体往往占有更大的可用资源份额。在低收入国家,公共教育经费总额的40%惠及最富有的五分之一人口,而只有10%惠及最贫穷的人口。

在将政府教育支出转化为教育年限和学习成果方面,各国存在很大差异。一般来说,较富裕的国家往往有更好的学习结果,人口稠密和城市化程度较高的国家提供的教育服务也通常比人口相对稀少的国家更便宜。由于支出决策不理想、问责有限、教育经费转用他途等问题,许多教育系统支出效率低下。

EFW指出,在过去十年内,人均教育支出的增加并不总能改善教育成果。每增加10%的生均支出,教育成果仅改善0.8%。部分国家的数据分析表明,在增加人均支出的国家中,只有大约四分之三取得了成果。

后疫情时代的教育支出展望

综上所述,过去十年来,全球教育支出的绝对数额持续增长,但有迹象表明,新冠肺炎疫情可能会中断这一上升趋势。各国为保护和增加教育经费所采取的政策各不相同,大多数国家可以更好地利用教育资金,但依然有相当数量国家的教育系统在有效利用资金方面面临重大挑战。

后疫情时代对发展中国家特别是低收入国家教育发展而言无疑是一个关键时期,教育支出不平等和效率低下的问题亟待解决。世界银行副行长玛姆塔·穆尔蒂认为:“这要求各国必须将教育支出同教育成果的改善更加紧密地结合起来,弥补疫情对学习造成的损失,并利用这一机会打造更加有效、公平和有韧性的教育系统。”

此外,新冠肺炎疫情还凸显了监测教育筹资模式与变化趋势的重要性。这需要各国努力提升教育支出数据收集能力,完善教育支出跟踪系统,扩大数据库的覆盖面,进一步提升教育监测数据质量。

(作者赵阔、李立国,分别系中国人民大学教育学院博士研究生和中国人民大学教育学院教授、副院长。原文刊载于《光明日报》2021年09月09日 14版。)

原文链接:[光明日报]疫情影响下的全球教育支出

(责任编辑:刘晓阳)