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[中国劳动保障报]郑功成:社会保障制度设计应适应人口变化新趋势
2022-01-25 08:17:55
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来源:中国劳动保障报
编辑:常 佳和

众所周知,人口因素是影响社会保障制度发展的重大因素。全国人口普查数据显示,我国近 20 年间的人口结构变化巨大,这种变化会给社会保障制度带来哪些影响?社会保障制度设计应当如何适应人口变化新趋势?记者近日采访了密切关注人口变化与社会保障变革关系的中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

人口变化与社会保障制度间存在紧密的内在逻辑关系

记者:近年来,我发现您在多个场合都强调社会保障改革与制度建设一定要适应人口变化新趋势,可否介绍一下原因?

郑功成:社会保障是解除国民生活后顾之忧和不断增进人民福祉的基本制度安排,人口变化实质上构成了影响社会保障制度发展的最为重要的因素。比如,工业革命带来机器大生产使就业结构发生了重大变化,工人阶级成为劳动大军的主力军,构成了社会保险制度产生的前提条件。

纵观现代社会保障制度100多年来的发展历程,可以发现人口的年龄结构、就业结构、城乡结构、家庭结构乃至流动性结构变化,无一例外都会对社会保障制度体系的目标指向、项目结构、筹资结构及供给保障等产生深刻影响,所证实的是人口变化与社会保障制度之间存在着十分紧密的内在逻辑关系。如果社会保障制度不能适应人口变化,必然出现制度供给与需求满足之间的脱节或错位,不仅无法解决现实社会问题,而且会衍生负面效应甚至引发新的社会冲突。因此,人口变化事实上决定着社会保障制度的发展变化。适应人口变化、满足人口变化过程中的保障需要,应当是建立和发展社会保障制度的首要法则。

对我国而言,改革开放以来的工业化、城市化进程和少子高龄化、人口高流动性现象等带来了人口结构的深刻变化,也给社会保障改革与制度建设带来了诸多重大挑战。能否适应人口变化不断完善我国的社会保障制度,客观上构成了检验社会保障制度的质量与有效性的基本标尺。有鉴于此,在我国社会保障制度步入成熟、定型的关键时期,特别需要树立适应人口发展变化的新思维,高度重视从人口变化的视角来谋划其发展方略与具体措施。只有真正全面把握人口变化态势并在适应其变化规律的条件下不断完善社会保障制度,我国的社会保障制度才能真正成为维系国家长治久安和人民世代福祉的稳定可靠保障。

人口变化新趋势要求社保制度做出全面回应

记者:在您看来,我国人口变化新趋势主要表现在哪些方面?这些变化将对社会保障制度产生什么样的影响?

郑功成:进入本世纪后,我国人口的深刻变化主要表现在如下几个方面:

一是老龄化速度明显加快且不可逆转。从2000年到2021年,我国60岁及以上人口占全国人口之比从10%上升到了18.9%,其中65岁及以上人口占全国人口之比从6.96%上升到了14.2%,20年间从轻度老龄化进入中度老龄化社会,而我国人口自然增长率每年都在大幅度下滑,2016年全国新出生婴儿数为1846万人,2021年降到了1062万人,寿命延长和生育率下降并行的结果是步入深度老龄化。二是城市化趋势不可逆转。改革开放初期,我国城镇化率不足18%,2021年达到了64.72%,预计2035年将达到75%以上。三是就业形态多样化和灵活就业主流化不可逆转。自主择业、自由工作成为越来越多人的选择,而互联网的高度发达又为各种新业态创造了更加有利的条件。四是家庭结构小型化不可逆转。户均人口已经从改革开放前的5人以上下降到不足3人,1人户与2人户已经成为家庭结构的主体,这意味着传统的家庭保障功能已经走向式微。五是人口高流动性和人户分离现象将持续相当长的一个时期,预计到2035年基本实现社会主义现代化后才能实现城镇化基本定型,稳定性的安居乐业才能成为人民群众工作与生活的常态。

上述变化客观上要求社会保障制度做出全面回应,它至少包括:必须更加重视“一老一小”的社会保障制度安排以满足少子高龄化下的需求,必须调整以户籍为依据的各种社会保障政策以适应人口的高流动性与人户分离现象常态化,必须充分调动市场与社会力量参与社会保障建设以持续不断地壮大其物质基础,必须创新一些制度安排和经办服务以适应第四次工业革命带来的就业与生活方式的改变。因此,在全面深化社会保障改革过程中,对人口变化应当做出全面回应,这是确保社会保障制度高质量发展的前提条件。

记者:您觉得我国现行社会保障制度对人口变化的适应性如何?

郑功成:总体而言,社会保障制度变革正在朝着适应人口变化的方面迈进,局部取得了一些进展,但还远远不够。进展主要表现在对人口老龄化正在做出相应的政策调整,如中央将应对人口老龄化上升为国家战略,将“一老一小”的保障问题从家之大事上升到国之大事并在统筹考虑,进入“十四五”后对养老服务、儿童福利等更是给予了前所未有的重视;同时,社会保障制度的城乡一体化在推进,基本养老保险、基本医疗保险的统筹层次在提升,经办方面的信息化、标准化、规范化建设也在不断取得新进展。

然而,不适应性更加明显,它至少包括以下几方面:

一是尚未全面确立适应人口变化来重塑社会保障制度的新思维。大多数保障项目仍延续着原有思路与路径在推进,有的甚至与人口变化规模背道而驰。比如,一些地区的儿童福利设施就对儿童进城不可逆转的态势视而不见,资源配置与设施布局出现了乡村闲置愈多、城镇更加紧缺的局面,这显然与人口城镇化进程不相适应。

二是户籍制度仍然根深蒂固。几乎各种社会保障项目均与户籍制度挂钩,即使政策上没有了户籍壁垒,实施中仍是以户籍为依据。比如,居民医保、养老服务、托幼服务等均未真正平等地覆盖常住人口,这又与人口流动性不相适应。

三是现行制度跟不上新时代的要求。比如,各种新业态下的劳动关系日益淡化,而社会保险制度仍然处于僵化状态,特别是工伤保险依然局限于“一对一”的正规劳动关系,作为产业工人队伍主体的绝大多数灵活就业者被排斥在外,类似现象也发生在失业保险等制度安排上,这无疑与就业形态多样化不相适应。

四是与人口老龄化的要求不相适应。多层次养老金制度体系尚未健全,养老服务发展明显不足,长期护理保险制度尚未建立,这表明还未建成能够满足需要的老年保障体系。

五是儿童福利发展滞后。与人口均衡发展的国家目标不相适应,因为我国已经处在超低生育率区间,鼓励生育应当是总的政策取向,必须有发达的儿童福利事业。

六是不能满足多层次保障需求。在社会分层的背景下,不同群体的保障需求也是不一的,从而要求有多层次的保障体系,而我国虽然早已确立了目标,但进展并不明显,凡市场主导的养老金、健康保险、养老服务等均不发达,社会力量举办的慈善公益事业亦处于小规模状态,这种状况显然无法满足城乡居民日益增长的多层次保障需求。

此外,经办服务机制建设仍需加强。当前的经办服务机制服从于地区分割格局,管理体制尚未完全理顺,基础信息不能共享,信息孤岛所产生的效应不仅制约着社会保障经办服务效率的提升,亦会影响制度实施的效果。由此可见,现行社会保障制度存在的问题主要是对人口变化的不适应性问题。

社会保障改革理念优于制度制度优于技术

记者:在您看来,如何才能让社会保障制度适应人口变化新趋势?

郑功成:我一直强调在社会保障改革与制度建设中,理念优于制度、制度优于技术,在适应人口变化方面也是如此。

首先是理念问题。必须牢固树立人口意识,将人口变化视为发展社会保障制度的基本依据。社会保障是以人为本的制度安排,人口结构变化必然带来社会保障需求结构的变化,只有全面把握人口变化情况及发展态势,才能真正找准社会保障制度发展的目标与方向,并据此不断优化现行政策、修订相关路径,实现准确保障。

其次是制度安排问题,即应当根据人口发展变化抓住完善社会保障制度的着力点。包括:一是尽快扫除不能适应人口变化的政策或制度障碍。比如,户籍制度的限制、正规就业的限制以及城乡分割、区域分割、退休分割的制度安排,都应当根据人口变化规律做出相应的调整,特别是要以覆盖常住人口为目标,并据此调整筹资机制与财政责任。二是加快弥补社会保障制度缺失。比如,发展儿童福利事业以降低育儿成本,建立长期护理保险制度以解除长寿社会老年人的失能护理后顾之忧,找准商业健康保险、慈善事业发展的突破口以真正调动社会资源并更好地满足多层次保障需求等。三是实现制度创新。比如,打破工伤保险严格受制于正规劳动关系的界限,代之以覆盖全体社会劳动者并使职业伤害风险真正获得社会保障;打破社会福利领域中的官民分割界限,运用土地公有制的优势来带动民间资源投向养老、育幼、助残等领域。

最后,需要进一步理顺管理体制与经办机制,提高技术支撑水平。在人口变化加剧的条件下,社会保障制度特别需要系统集成、协同推进。应当有超越部门之上的政策规划与统筹设计部门,并确保各主管部门相互配合,同时还须尊重不同保障系统的规律,完善实施系统,高度重视信息化、标准化等基础工程建设,以为整个社会保障制度的良性运行与持续发展提供有力的组织保障与技术保障。

(本文转自学习强国,原文刊载于《中国劳动保障报》2022年1月25日第3版。)

原文链接:[中国劳动保障报]郑功成:社会保障制度设计应适应人口变化新趋势

(责任编辑:杜嘉懿)