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[光明日报]吴洪汉:市场监管要适应“大监管”和“大市场”的新要求
2022-02-22 07:58:22
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来源:光明日报
编辑:胡 馨

2022年1月27日,《“十四五”市场监管现代化规划》(以下简称《规划》)正式公布。《规划》指出,“十四五”时期要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕“大市场、大质量、大监管”一体推进市场监管体系完善和效能提升,推进市场监管现代化,着力营造市场化法治化国际化营商环境、激发市场活力。市场监管是政府为克服市场失灵、保障公共利益,依法采取的用以规范、制约微观经济主体行为的一系列机制、体制和制度的总称。《规划》的出台是我国市场监管领域的一件大事,不仅涉及各个负有监管职责的政府部门和相应的政策研究机构,还涉及领域广泛的微观市场主体。

强调市场监管的“大监管”方向

创新和完善市场监管,推进市场监管现代化,是完善社会主义市场经济体制的内在要求。《规划》明确提出了大监管的概念,这一概念的具体内容可以从2021年12月17日即《规划》公布前召开的中央全面深化改革委员会第二十三次会议中得到说明。此次会议审议通过了《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》,指出要着力解决好“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题。按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,理清责任链条,提高履责效能,严肃问责追责。行业主管部门要严格落实行业监管职责,相关监管部门要切实履行各自职责范围内监管责任,地方政府要全面落实属地监管责任,企业要加强自我管理、自我约束。对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项,要建立健全跨部门综合监管制度,完善各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的协同监管机制。要统筹推进市场监管、质量监管、安全监管、金融监管,加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,堵塞监管漏洞。上述表述,可以认为是对《规划》提出的大监管概念的具体解释。概括地说,大监管不仅涉及的监管内容广泛,而且涉及事前事中事后全链条全领域监管。

重视市场监管在建设全国统一大市场中的作用

加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,建立全国统一的市场制度规则,有助于商品要素资源在更大范围内实现畅通流动。市场监管在建设全国统一大市场中至少具有如下作用。

第一,克服市场的不完善性。市场是资源配置的有效手段,但市场具有不完善性,市场不完善的一个后果是市场失灵,传统的市场监管理论就是以市场失灵为基础论证了市场监管的必要性和正当性。在现实市场中,当市场参与者出现欺诈或反竞争行为时,市场就会出现失灵;当不完全信息导致市场出现逆向选择或道德风险时,市场也会出现失灵。市场失灵显然与统一大市场的要求相悖。市场监管作为一种矫正市场失灵的工具和手段,被广泛应用于市场经济实践。市场监管可以根据不同市场的具体情况,及时做出针对性的规制,以保障市场机制资源配置功能的充分发挥。世界各国的市场监管实践表明,市场经济越发达,市场监管制度的责任就越大。

第二,有助于确立市场竞争规则。在市场经济中,竞争既有积极的作用,也有消极的后果。竞争的积极作用,是对微观经济主体有较强的激励作用,可以使社会资源得到合理配置;竞争的消极后果,表现为优胜劣汰过程中会使生产和资本趋于集中,超过一定限度的集中可能会导致垄断,而垄断会排除和限制竞争,阻碍竞争机制作用的正常发挥。此外,竞争过程中可能会产生不正当竞争行为,从而破坏正常的竞争秩序,削弱竞争作用的发挥。竞争规则的制定和实施是市场监管的重要组成部分,一方面有利于市场竞争秩序的形成,促进各市场主体的正当交易、生产要素的合理流动,从而形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好的市场秩序,为竞争的开放、统一和有序扫清障碍;另一方面,有利于建立社会保障制度,为优胜劣汰机制的实现提供社会基础。显然,这些都有利于建设全国统一大市场。竞争规则主要包括两个方面的内容,一是保护正当竞争,反对或禁止不正当竞争;二是预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争。

第三,有助于优化营商环境。营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境的优劣直接影响着市场主体兴衰、生产要素聚散、发展动力强弱,这些都是形成全国统一大市场的基本要素。市场监管水平高,意味着有更好的营商环境,更好的营商环境能够进一步促进全国统一大市场的建设。近年来,我国高度重视优化营商环境工作,2019年公布《优化营商环境条例》并于2020年1月1日起施行,2020年7月发布《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》。优化营商环境涉及领域广、部门多,是一项长期性的系统工程,监管部门必须以市场需求为导向,深刻转变政府职能,对标国际先进水平,全面贯彻新发展理念,在改善市场环境、提升政府政务服务质量、包容审慎监管执法、强化法治保障等方面持续加以推进。

进一步完善现代化市场监管机制

当前,我国经济发展面临新形势、新特点和新挑战,对市场监管工作提出了更高要求。监管部门必须聚焦市场运行中的各类问题,着力补短板、挖潜力、增优势,进一步完善现代化市场监管机制,其中应注重把握好以下关系:

一是把握好活力和秩序的关系。市场得以有效顺畅运行的一个前提条件,是要有良好的市场秩序。良好的市场秩序表现为“活而有序”。在现实经济活动中经常会看到两种极端的情况,要么市场活动很活跃,但违法、违规活动大量存在;要么市场监管严苛,但过于死板,市场不活跃,死气沉沉。为避免这两种极端情况,监管机构应适时对监管工作进行评估,总结经验,吸取教训,及时做出合理调整,努力使市场监管工作形成“活而有序”的局面。监管从本质上说是政府对微观经济主体施加的约束和规范,有松和紧、宽和严之分。理想的监管应该是有效监管,其特征是松紧适度、宽严适中,既要防止监管过于宽松,流于形式,也要防止因监管过于严苛使被监管对象,即微观经济主体,丧失了发展活力。

二是把握好静态效率和动态效率的关系。在市场监管的重要组成部分反垄断领域,一个重要问题是需要考虑静态效率和动态效率的关系。静态效率包括配置效率和生产效率,前者指现有资源能够提供消费者愿意购买的产品或服务的最大总量,后者指生产者能以最少资源和最低成本提供的产品或服务。动态效率则与技术进步、创新和新产品的研发绩效相关联。在当代反垄断案件的调查中,特别是在互联网或平台经济领域的反垄断案件中,当事企业的一些行为可能既涉及静态效率,又涉及动态效率,在某些情况下,基于两种效率的判断或评估结果可能会是相反的,这时就需要监管部门运用成本—收益分析方法进行综合考虑,必要时需要请专业人员对相关的成本和收益进行细致科学的评估,作出合理决断。

(作者吴汉洪,系中国人民大学经济学院教授,原文刊载于《光明日报》2022年02月22日第11版)

原文链接:

[光明日报]吴洪汉:市场监管要适应“大监管”和“大市场”的新要求

(责任编辑:刘晓阳)