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[求是网]求是访谈 | 指导我国社会保障发展的纲领性文献
2022-04-27 15:50:03
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来源:求是网
编辑:霍 星宇

2022年4月16日出版的第8期《求是》杂志发表了习近平总书记重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》。这篇重要文章,站在党和国家事业全局的高度,全面、深刻、系统回答了新时代我国社会保障事业发展的一系列方向性、根本性、战略性重大问题。

为了更加深入理解习近平总书记提出的新理念新思想新战略,求是网记者专访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

求是网:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置,推动我国社会保障体系建设进入快车道。请您谈谈党的十八大以来,我国社会保障取得的历史性成就。

郑功成:社会保障是社会主义的应有之义,是中国共产党为人民谋幸福的具体表现。党的十八大以来,习近平总书记强调要让国家发展成果更多更公平地惠及全体人民,将不断增进民生福祉作为国家发展的根本目的,把社会保障摆到了更加突出的位置,对社会保障改革与发展作出一系列重要指示批示,发表一系列重要论述,推动我国社会保障步入了全面发展的快车道,建立了世界上规模最大的社会保障体系。

概括而言,党的十八大以来我国社会保障体系建设的成就,主要表现在以下六个方面:

一是确立了全面建设中国特色社会保障制度的先进理念与行动纲领。习近平总书记明确提出:“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障,是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排,发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用,是治国安邦的大问题。”这是对我国社会保障制度的精准定位。总书记多次强调要不断增进民生福祉,并在这一过程中贯彻落实共建共享、公平优先、尽力而为量力而行等原则,实现社会保障高质量发展、可持续发展,这些重要论述为我国社会保障制度建设提供了根本遵循。正是在这些重要论述的指引下,我国出台了养老保险制度改革总体方案、全面深化医疗保障制度改革的意见、完善社会救助制度的意见以及关于发展养老托育事业等多项重要的顶层设计。

二是社会保障已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与有效且有力的制度保障。我国的社会保障体系由政府主导的法定保障与市场或社会主导的补充保障组成,前者包括各种社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚项目,基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障等构成了重点项目;后者包括商业保险、慈善事业等,对法定保障起着日益重要的补充作用。目前,基本养老保险参保人数逾10亿人,近3亿老年人皆享养老金;参保基本医疗保险人数达13.6亿人,全民医保目标基本实现;以低保制度为主体的综合型社会救助体系实现了应救尽救,直接惠及数以千万计的低收入困难群体;面向现役及退役军人的社会保障制度更加健全,养老服务开始向社区与居家老人延伸,儿童福利从孤残儿童向困境儿童扩展,贫困的重度残疾人有了生活与护理补贴。我国的社会保障体系已经不同程度地惠及全体人民。

三是社会保障待遇不断提高,提升了全民共享国家发展成果的水平。我国退休人员基本养老金自2005年以来连年提高。职工和居民在医保政策范围内的住院报销比例分别达到80%和70%左右,近几年来通过药品招采等措施更让老百姓得到了实惠。同时还通过代缴基本养老保险费使6000多万贫困人口参加基本养老保险,通过医保扶贫专项行动累计减轻贫困人口医疗负担3300多亿元。全国城乡平均低保标准分别达到每人每月707元、525元。残疾人“两项补贴”与孤儿基本生活保障标准不断提高;军人抚恤待遇以年均10%的幅度持续增长。所有这些,均表明我国社会保障水平在稳步持续提高,人民群众的获得感、幸福感、安全感明显增强,这是全体人民共享国家发展成果的具体体现。

四是全面深化社会保障制度改革取得全方位重要进展,中国特色社会保障制度从过去长期试验性改革阶段步入成熟、定型发展新阶段。党的十八大以来,我国统一城乡居民基本养老保险制度,实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨,建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度;城乡居民医疗保险得到统一,全面实施城乡居民大病保险,职工医保个人账户改革取得实质性进展,药品与医用耗材招标采购等走向常态化、制度化;等等。所有这些,均标志着我国社会保障制度正在沿着正确的方向稳步向前迈进。

五是社会保障调节经济发展的功能有效发挥,助力经济平稳健康运行。2019年将养老保险单位费率统一降到16%,五项社保总费率从41%降到33.95%,有效地降低了企业成本,改善了营商环境。2020年,面对突如其来的新冠肺炎疫情,国家及时出台阶段性减免企业社保费政策,全年共减免1.7万亿元,失业保险稳岗返还1042亿元;国家医疗保障局第一时间出台确保患者不因费用问题影响就医、确保收治医院不因支付影响救治的医保新政,及时向定点收治机构预拨194亿元专项资金,落实疫苗接种经费保障工作。社会救助及时调整相关政策,增加临时救助及相关服务。这些政策措施延续至今,为统筹疫情防控和经济社会发展提供了重要支撑。

六是理顺了管理体制,健全了经办机制,为深化社会保障改革和不断完善社会保障体系创造了有利条件。2018年党和国家机构改革实现了社会保障管理体制的优化,形成了人力资源和社会保障部主管养老保险、工伤保险与失业保险等事务,民政部主管社会救助、养老服务、儿童福利、慈善事业等事务,国家医疗保障局主管全国医疗保险、生育保险、护理保险、医疗救助等事务,退役军人事务部主管全国退役军人优待抚恤及安置等事务,国家税务总局主管各项社会保险费征收,财政部主管社会保障预算与社会保障战略储备基金等格局,为我国社会保障体系建设的顺利推进提供了有力的组织保障。同时,基本建成了从中央到省、市、县、乡镇(街道)的五级社会保障服务网络,标准化、信息化建设明显加强,服务模式在创新中不断发展。

这些巨大成就的取得,不仅充分体现了中国特色社会主义制度造福全体人民的优越性,而且充分显示了中国国家治理体系的卓越治理能力。

(浙江省长兴县整合资源,因地制宜推进示范型儿童之家建设,为困境儿童和农村留守儿童提供临时照料、课后托管、游戏娱乐、心理咨询等服务。图为2021年4月29日,太湖街道晨光社区儿童之家的手工课堂上,孩子们正在学习制作手工画。求是图片 吴拯/摄)

求是网:在这篇重要文章中,习近平总书记从五个方面深刻阐释了建设中国特色社会保障体系的成功经验,请您谈谈对这五方面经验的认识。

郑功成:习近平总书记阐述的成功经验是对我国社会保障改革与制度建设实践为什么能够取得成功的科学总结。改革开放以来特别是党的十八大以来,我国全面推进社会保障改革与发展,极大地深化了对社会保障的规律性认识,也丰富了世界社会保障改革与发展的内涵与外延,积累了有中国特色的经验。

第一,充分发挥制度优势是推动我国社会保障快速发展的根本原因。正是由于党中央坚强有力、集中统一的领导,才能充分发挥全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势,社会保障体系建设才能成为国家发展的重要目标指向并得以有力有效有序推进。党领导制定的国家长远战略规划及连续不断的五年规划,使各级政府可以一届接着一届干,坚持不懈,久久为功,避免了一些国家因政党轮替和社会保障沦为党争工具导致其无法持续发展的问题。

第二,坚持人民至上、民生为重的发展取向是我国社会保障全面发展的重要原因。党的十八大以来,党和政府将以人民为中心的发展思想落实到民生为重的政策取向上,坚持走共同富裕的道路,将不断增进人民福祉、促进社会公平作为国家发展的根本目的,通过各项社会保障制度安排让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。正是这种发展取向与政策取向,通过持续不断地加大公共投入,使养老保险、医疗保险等迅速覆盖全民,各项社会保障事业得到全面发展。

第三,坚持制度引领,围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设,使我国社会保障能够朝着清晰的目标、沿着正确的路径不断发展。党的十八大以来,在过去长期探索的基础上,我国社会保障制度建设的目标日益清晰,发展步伐明显加快。面向机关事业单位工作人员、企业职工和城乡居民的三大基本养老保险制度,面向职工、居民的两大基本医疗保险制度以及面向低收入群体的社会救助制度,均在走向成熟、定型发展新阶段。市场机制主导的各种补充保险和社会力量举办的慈善事业也在不断发展,多层次制度体系的框架已经基本成型。特别是进入“十四五”后,在走向共同富裕的大背景下,国家制定了基本公共服务均等化的行动纲领,基本养老服务制度、基本儿童福利制度等正在建立之中。所有这些,均给全体人民提供着日益清晰、稳定的预期。

第四,坚持与时俱进,用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题,使我国社会保障事业能够不断向前迈进。改革开放以来,我国社会保障经历了全面而深刻的制度变革,通过试点先行到总结提升再到顶层推动,逐步实现了新旧保障体系的转型。在这一过程中,是改革创新促使我国社会保障事业获得了全面快速发展。以养老金制度为例,计划经济时期实行的是只面向城镇职工的退休金制度,改革开放后实行社会养老保险制度,覆盖范围从职工到居民再到机关事业单位工作人员,从基本养老保险到多层次养老金体系建设,这种改革不仅实现了养老金制度的革新,而且使这一制度成为所有老年人的可靠保障。实践证明,改革为我国社会保障事业发展注入了无限活力,创造出了巨大红利。

第五,坚持立足国情,实事求是,把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上,这是我国社会保障稳步发展的关键所在。我国是社会主义国家,必须建立健全社会保障制度以造福全体人民,但人口众多、城乡差距大、地区发展不平衡又是我国的基本国情。如何保证社会保障既能不断满足人民的需要,又能够可持续发展,让人民群众感到一年更比一年好,这就需要坚持实事求是,立足现实国情,基于目标导向,既尽力而为又量力而行,做到社会保障发展与经济社会发展相适应,把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上,既让人民群众得到不断提升的福利,又较好地维护社会保障制度发展的理性,避免“福利赶超”带来巨大财政压力或难以为继的弊端。

中国特色社会保障体系建设的实践及取得的成就证明,它是植根于中国大地结出的硕果,为世界社会保障改革与发展贡献了有价值的中国方案。

(贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县探索推进互助养老模式,在乡村发展农村互助养老站,在社区构建老年人照料中心。图为2022年3月20日,老年人在龙里县冠山街道五新村老年互助中心欢聚。求是图片 黄晓海/摄)

求是网:习近平总书记在这篇重要文章中指出,要“完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”,请您谈谈对多层次社会保障体系的认识。

郑功成:2017年,习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。在这篇重要文章中,总书记又明确要求“不断满足人民群众多层次多样化需求,完善覆盖全民、城乡统筹、公平统一、可持续的多层次社会保障体系,进一步织密社会保障安全网”。扎实推动多层次社会保障体系建设,正是推动我国社会保障事业高质量发展、可持续发展的关键所在。

我理解,所谓多层次社会保障体系,是指以不断增进人民福利、满足社会成员多层次多样性保障需求为目的,在政府负责或主导的法定基本保障为主体的条件下,充分调动市场、社会力量以及家庭与个人的积极性,共同建设由不同层次的保障项目有机组成的一个社会保障制度体系。它是针对传统的由政府负责的单一层次保障制度的结构性改革而言的,也是实现社会保障权责配置更加合理、社会保障物质基础不断壮大并实现高质量发展、可持续发展的重要条件。

我国人口老龄化进程在持续加快,2021年65岁以上人口占总人口之比已从2000年的7%提升到了14.2%。这标志着我国从轻度老龄化进入了中度老龄化阶段,并将不可逆转地向深度老龄化迈进,而人民群众对社会保障的需求又在持续升级,并日益呈现出多层次、多样性特征。我国需要借鉴国外有益的经验,扎实推动我国多层次社会保障体系建设与发展。

我国多层次社会保障体系建设需要在高质量发展、可持续发展的目标导向下,以解决现实问题为出发点,尽快全面建成并得到完善。一是要通过科学的顶层设计明确多层次社会保障体系的结构及功能定位。二是要尽快优化并实现法定保障制度定型,为其他层次保障提供清晰的发展空间。三是要大力促进市场竞争与慈善事业发展,使市场主体与社会组织成为多层次社会保障体系建设的重要力量。

(党的十八大以来,各级民政部门不断完善社会救助制度,加快构建分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系,让困难群众真切感受到党的政策好、日子有奔头。图为2022年1月25日,浙江省湖州市南浔区千金镇东驿达村困难群众接受春节慰问时露出开心的笑容。浙江省湖州市南浔区融媒体中心供图 陆志鹏/摄)

求是网:习近平总书记在这篇重要文章中提出要“坚持制度的统一性和规范性”,今年全国两会期间,总书记再次指出要“增强制度的统一性和规范性”。请问当前社会保障体系建设为什么要强调增强制度的统一性和规范性?

郑功成:现代社会保障是一个庞大的制度体系,是国家制度安排,也是国家赋予公民的法定社会权益,成熟的制度安排必定是统一、规范的制度安排。只有强化统筹规划才能保证体系结构优良并充分发挥出综合保障功能,否则,可能出现顾此失彼或者厚此薄彼的现象,最终导致保障效果不理想。习近平总书记强调要增强制度的统一性和规范性,抓住了我国社会保障制度实践中的核心问题,具有很强的指导性与针对性。

从现实看,由于多种原因,我国的社会保障制度统一性与规范性还存在不足。如养老保险长期处于地区分割状态,今年虽然已经明确实行全国统筹,但各地缴费基数不一、费率实际有别,待遇计发办法各地亦有差异;医疗保险尚未全面做实市级统筹,各个地区的医保筹资不一,待遇差异也较大;其他各项社会保障制度均存在着地区差异性。必须加快强化各项社会保障制度的统一性与规范性。

(我国成功建设了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。图为江西省遂川县草林镇拱前村82岁脱贫户黄茂香在“社保村村通金融服务便民点”支取养老金,该县在286个村设立此类便民点,实现了所有老人不出村就可轻松支取。中国社会保障杂志社供图 高敏/摄)

求是网:习近平总书记在这篇重要文章中明确要求,要加快实现基本养老保险全国统筹。今年的政府工作报告提出,要稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹。请您谈谈这一重大政策的现实意义。

郑功成:养老保险是最重要的社会保障制度安排之一,其中职工养老保险又是养老保险制度的主体构成部分。实现全国统筹是这一制度的法定目标,其背后基本逻辑是,只有实现全国统筹,才能真正在全国范围内维护这一制度的公平性并增强可持续性,才能真正维护全国统一劳动力市场条件下劳动者自由流动过程中的养老保险权益,进而维护市场竞争的公平性。

可以肯定,全国统筹是对职工基本养老保险制度的进一步优化,也是这一制度走向成熟、定型的关键性标志。实现全国统筹后,劳动者的养老保险权益不会再因流动就业而受到区域政策差异性的影响,这一制度能够通过统一缴费比例、缴费基数实现筹资公平,通过统一计发基数、统一待遇项目及其调整机制实现养老保险待遇公平,同时还能够增强制度的互助共济性和财务可持续性,营造公平的市场竞争环境。因此,全国统筹必定会带来一系列的良性效应,带来惠及所有参保人员、促进制度公平的改革红利。

(作为民生保障安全网,社会保障能够保障人们在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本收入和基本医疗不受影响,消除后顾之忧。图为天津社保中心武清分中心工作人员正协助参保人员办理养老保险关系转移接续。 中国社会保障杂志社供图 薛长杰/摄)

求是网:当前,共同富裕是社会广为关注的话题。众所周知,社会保障是推动共同富裕的重要途径。在这篇重要文章中,习近平总书记指出社会保障是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。请您谈谈社会保障制度建设与推动共同富裕的关系。

郑功成:健全的社会保障制度是缩小收入差距、实现全民共享发展成果的重要保证。在我国脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史进程中,社会保障就发挥了不可替代的支撑性作用,不仅兜住了民生的底线,而且提升了民生的质量。在走向共同富裕的历史进程中,需要社会保障发挥更加重要的作用,成为扎实推动共同富裕的关键性制度安排。

基于社会保障制度的现实和扎实推动共同富裕的要求,应以全面建成高质量的中国特色社会保障制度为目标,不断强化社会保障制度再分配力度。我理解,它至少应包括以下几个维度:保障体系结构完备,制度安排公平统一,覆盖范围应保尽保,权责匹配清晰合理,筹资机制可保持续,待遇适度稳步提升,经办服务规范便捷。

为此,需要在以下几个方面持续发力:

一是全面优化现行制度安排。在坚持公平优先、共建共享、互助共济的原则下,增进法定保障制度的统一公平性,缩小不同群体的待遇差距,而整合相关制度安排、均衡筹资责任、提高统筹层次、打破户籍等政策壁垒、统一待遇清单与标准无疑是必由之路。同时还要妥善处理好基本保障与非基本保障、社会保障与家庭保障、社会保障与经济发展、福利不断增长与责任合理分担的关系,促使多层次社会保障体系建设不断取得实质性进展。

二是加快发展养老服务、儿童福利与残疾人福利事业,补上社会保障事业的短板。无论是解除老年人后顾之忧还是促使人口均衡发展,都必须高度重视一老一小及面向残疾人的社会保障。在这方面,应以覆盖所有老年人、全体儿童为目标,加快建立基本养老服务、儿童福利制度,创新福利供给模式。

三是持续加大再分配力度,进一步强化互助共济功能。切实贯彻共建共享原则,促使筹资规模达到合理水平,持续壮大整个社会保障制度的物质基础,促使社会保障能够水涨船高,让人民群众享受到越来越好的福利。

四是加快社会保障法治化步伐。现代社会保障制度最基本的特征就是法治化。在我国社会主义现代化建设全面提速的背景下,应当加快法治建设步伐,同时强化全社会的社会保障法治意识,确保社会保障制度在法治的轨道上行稳致远。

原文链接:[求是网]求是访谈 | 指导我国社会保障发展的纲领性文献

(责任编辑:刘晓阳)