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[中国社会科学报]陆一爽:健全备案审查中的合宪性审查机制
2022-11-30 07:50:58
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来源:中国社会科学报
编辑:徐 小婷

党的二十大报告明确提出要“完善和加强备案审查制度”。备案审查制度是保证宪法全面实施的重要制度,具体内容包括合宪性审查、合法性审查与适当性审查,合宪性审查机制是其核心环节。实践中,合宪性审查机制在功能和程序方面亟待健全。

“新时代”备案审查制度的发展

党的十八大以来,我国合宪性审查机制建设进入快速发展的新时代。2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求备案审查制度除维护法制统一外,还应肩负起合宪性审查的任务。2018年1月19日,习近平总书记在《切实尊崇宪法,严格实施宪法》的讲话中强调,进行备案审查工作时不能忽略合宪性审查,强调要积极运行合宪性审查机制,将可能存在合宪性问题的规范性文件依法提请审查。2018年3月11日,根据第十三届全国人大第一次会议表决通过的宪法修正案第44条,全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”,在继续承担统一审议法律案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传的职权。备案审查工作在党中央推动下,不断走向深入。

备案审查中合宪性审查机制的功能定位

备案审查中的合宪性审查机制既非宪法解释制度,也与西方国家的司法审查制度(主要为事后审查)有所区分,作为立法机关行使立法权时的审查纠正机制,内置于立法制度体系中。虽然《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定,宪法和法律委员会可以“开展宪法解释、推进合宪性审查”,但从行权机关的地位和性质看,现行宪法中规定的专门委员会的主要作用是调查研究听取意见,协助全国人大及其常委会制定法律或决议。宪法和法律委员会作为专门委员会,不是解释宪法和监督宪法实施的主体,而是全国人大及其常委会的辅助机构。其“开展宪法解释”的职权,理论和实践中一般被解释为对宪法的理解与说明,是一种工作性职权。全国人大常委会的法制工作委员会也是全国人大常委会的工作机构,本身同样不具有独立的法律地位。法制工作委员会开展合宪性审查工作也应解释为协助全国人大常委会纠正立法中不符合宪法的规范。

理论上,备案审查中的合宪性审查机制是立法机关对其决定是否符合宪法精神进行审核的制度化,其功能是促使立法者从其商议起始就将宪法的规范内容纳入考虑范围。由立法机关掌控的自我指涉性审核规范程序在制度上分化出来,这有助于提高立法过程的科学性。这种机制促使立法机关在创制规范和规范运行中考虑规范是否符合宪法的规定、原则和精神,本质上是在行使立法权。立法机关除了可以通过“撤销”“新法取代旧法”的方式纠正不符合宪法的规范外,还可以通过严格审核的方式在创制规范和规范运行中予以纠错。立法本质上是论证性商谈的场域,在理由上具有开放性。而西方国家的司法审查是规范控制型监督,它诉诸规范的“义务性”,而非价值的“目的性”,只对规范内承载的理由开放。从审查机关的工作方式看,根据2019年《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)的规定,审查机关主要以“提出书面审查研究意见”“听取意见”和“实地调研”开展工作。审查机关广泛地、开放地调研可能违宪的规范所调整的领域,协助立法机关修正违宪的制定法。备案审查中的合宪性审查诉诸规范价值的“目的性”,诉诸的规范约束力是相对的,审查机关不会直接宣告可能违宪的规范有效或无效。这一定程度上印证了备案审查中的合宪性审查机制是立法机关行使立法权时的审查纠正机制。

合宪性审查程序的问题与完善

备案审查中的合宪性审查机制功能定位决定了其与西方国家的司法审查制度不同。审查机关没有宣告制定法违宪需要承担政治责任的担忧,在备案审查中应积极开展合宪性审查工作。在制度完善层面,应当进一步完善合法性审查与合宪性审查的区分程序、增强备案审查中对合宪性问题的说理,并明确规定合宪性审查的溯及力问题。

首先,区分合宪性审查与合法性审查,设定区别二者的标准和程序。审查机关应当穷尽合法性审查后才进入合宪性审查。在规范层面,《立法法》和《工作办法》都没有对合宪性问题与合法性问题进行实质的区分。《工作办法》中没有单独规定合宪性审查的程序。在实践层面,全国人大常委会法工委已经公布的典型案例绝大多数属于合法性审查,并不涉及合宪性问题。法工委《关于2020年备案审查工作情况的报告》专门汇报了“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”,但法工委《关于2021年备案审查工作情况的报告》又不再区分合宪性、合法性和适当性问题,这说明审查机关没有一以贯之地重视对合宪性问题与合法性问题的区分。对此,应当专门规定合宪性审查的标准、程序、筛选机制和机构之间的移送衔接程序。在提请审查程序方面,根据2022年《立法法》修正草案关于最高人民检察院提请审查“合宪性问题”的新增规定以及我国检察机关作为专门的法律监督机关的性质,可以考虑将最高人民检察院作为合宪性与合法性问题的初步筛选机关,在提请审查要求时应当详细说明理由,方便备案审查机关进一步筛选、聚焦规范的合宪性问题。在审查程序方面,根据《工作办法》第33条规定“专门委员会、法制工作委员会在审查研究中认为有必要进行共同审查的,可以召开联合审查会议”,规范的合宪性问题的重要性和全局性决定了其应当由“联合审查会议”进行更加审慎和全面的审查。

其次,加强备案审查的说理制度。审查机关的说理不能泛泛而谈,应当聚焦于宪法争议和具体的宪法问题充分展开。在规范层面,《工作办法》第53条规定了备案审查工作情况报告应当包括的内容,但其中并没有对合宪性审查及其说理内容的规定,合宪性审查的说理没有得到充分的重视。在实践层面,法工委《关于2020年备案审查工作情况的报告》中体现的合宪性审查的说理都较为薄弱。比如,征收民航发展基金合宪的原因只是征收民航发展基金不属于宪法中对私有财产征收征用的规定,审查机关对此没有说明理由。因此,可以从以下几个方面加强合宪性审查的说理工作:第一,规定备案审查机关在审查工作报告中对合宪性问题单独说明。第二,聚焦合宪性问题,说明理由不能仅限于待审查规范符合或不符合宪法的规定、原则和精神。至少应当说明,待审查规范与宪法中的哪个或哪些规范发生冲突;怎样援引宪法理论、宪法资料等论证待审查规范合宪或不合宪;审查中审查机关内部有无不同意见,并列明不同意见。第三,将说明的理由向全社会公开。合宪性审查的一项重要功能就是通过纠正实施宪法过程中偏离宪法的行为,将说明理由公开,有助于发挥宪法教育的作用,向社会传达宪法的价值和精神,促进全社会形成宪法共识。

最后,完善合宪性审查决定的溯及力问题的相关规定。一方面,为了维持社会秩序的安定性。合宪性审查是为了更好地保障宪法实施,对于违宪的制定法取消其效力或联系制定机关予以修改完善。《全国人大常委会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》中也明确了合宪性审查决定的溯及力效果为“停止执行”,不溯及过去作出的收容教育规定。另一方面,有利于保护信赖利益。如果合宪性审查决定具有溯及力,那么依据制定法取得的利益也时刻处于不确定的状态。因此,在备案审查中的合宪性审查机制中应当明确规定合宪性审查决定不具有溯及力。

综上所述,40年来的宪法实践说明,党中央高度重视备案审查制度的建设,尤其是备案审查中的合宪性审查机制建设。健全备案审查中的合宪性审查机制有助于提升宪法实施的实效性,维护宪法的规范性和权威性,最终可以为实现国家治理体系和治理能力现代化,以中国式现代化实现中华民族伟大复兴提供更加坚实的宪法保障。

(作者陆一爽,系中国人民大学法学院博士生。原文刊载于《中国社会科学报》2022年11月30日第A04版)

原文链接:[中国社会科学报]陆一爽:健全备案审查中的合宪性审查机制

(责任编辑:董涵琪)