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[东方早报]聂辉华:解读减少行政审批的内涵
2014-03-07 10:17:25
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来源:东方早报
编辑:天武

3月5日上午,国务院总理李克强在向十二届全国人大二次会议所做的政府工作报告中指出,2013年,国务院分批取消和下放了416项行政审批等事项,2014年要进一步简政放权,再取消和下放行政审批事项200项以上。李克强总理同时指出,对于确需设置的行政审批事项,要建立权力清单制度,一律向社会公开。

这表明,本届政府在行政管理体制改革方面迈出了实质性的步伐,也交出了不俗的成绩单。从长期来看,国务院的这些改革举措,具有更加深远的重大意义。

首先,减少审批就是从源头上减少腐败机会。自改革开放以来,中国经济一直高速增长。但是,腐败问题也比较突出。

腐败的原因无外乎三个:官员拥有较多的自由裁量权,权力能够转化为租金,腐败行为难以察觉或者被惩罚。对于贪腐官员来说,审批权往往意味着该给企业、居民办理的事项,可以缓办、不办,甚至以刁难的方式换取个人利益,这不仅是一种官僚主义作风,更是一种腐败行为。因此,从反腐败的角度看,减少各类行政审批事项,实质上就是减少官员的自由裁量权,就是从源头上减少官员的腐败机会。此乃治本之策!

可见,取消和下放行政审批权,绝不仅仅是行政体制改革,也是提高国家治理能力和完善国家治理体系的重要部分。毕竟,一个清廉的政府才可能是一个强大的政府。敢于公布政府权力清单,就是敢于让权力在阳光下运行,这样才能最大限度地杜绝各类腐败机会。从反腐败的角度讲,不仅各类行政审批权限要建立权力清单制度,而且所有政府权力最终都应该进入权力清单,这样才能真正把权力关进制度的笼子里。

其次,减少审批就是节约整个社会的交易费用。审批权往往意味着收费权,而各种行政事业收费最终都是由纳税人承担。需要注意,这里的政府收费并非新创造的财富,而只是在政府和居民或企业之间进行转移支付的财富。因此,政府收费越多,意味着社会的交易费用越高,这不利于提高经济效率。

新制度经济学的理论早已证明,有效率的制度就是交易费用最小化的制度。在今年全国两会期间,全国政协常委、恒大集团董事局主席许家印在讨论政府工作报告时坦言,作为房地产开发商,从买地到竣工交楼,再到给小业主办房产证,有的城市居然要盖110多个章!试想,如果可以将不必要的审批程序取消,能够让企业多创造多少财富?

可喜的是,这次国务院在取消和下放审批权的同时,还取消和免征了行政事业性收费348项,这将减轻企业负担1500多亿元。还权于民,就是藏富于民。事实上,减少的这部分交易费用将为社会创造新的增量财富。因为它将推动全国新注册企业增长27.6%,民间投资比重上升到63%。由此可见,市场和社会是欢迎降低交易费用的,这也意味着更多的经济增长机会。

再次,减少审批是迈向“有限政府”的重要一步。在市场经济体系下,政府和市场的关系是最重要的关系。从两者的权力边界上讲,政府管得多了,市场空间就小了,两者在配置资源方面是一种零和博弈。而且,对于转型国家而言,政府这只“有形的脚”往往会踩住市场这只“无形的手”。因此,政府主动放权,减少行政审批事项,相当于是让市场获得了更多的自主权。

伴随经济的不断发展和社会主义市场经济体制的完善,政府要从过去的全能型政府,逐步转型为有限政府。表面上看,政府审批权限减少了,似乎政府的作用在弱化。但实际上,政府下放了不必要的审批权,反而可以集中于提供更多和更好的公共服务,为市场经济提供法治基础。这实际上有利于增强国家能力,让政府更好地发挥作用。要改变目前强政府、弱市场的格局,要真正让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,下放和减少行政审批权是重要的一步。

最后,国务院减少各类行政审批权,实质上是推动地方政府的行政管理体制改革。取消和下放行政审批权,其实质是减少政府权力,需要超越自我利益的勇气和智慧。因此,李克强总理深刻地认识到,“进一步简政放权,这是政府的自我革命”。革自己的命总是最难的,因此才需要自上而下地推动。

现在,中央政府已经做出了表率,拿出了实际行动。地方政府也必须遵循十八届三中全会的精神,按照中央的要求,逐步取消一些不必要的行政审批权。如此上级推动下级,中央推动地方,最终会导致各级地方政府逐步减少不符合现代市场经济和法治原则的各类行政审批事项。如此,则实现各级政府的“良治”便成为可能。

回顾中国30多年的改革历史,我们不难发现:在增量改革方面,地方现行试点,然后中央予以肯定,最终推广到全国,这是一种成功的“中国模式”。但是,当增量改革已经基本完成,存量改革不可避免时,既得利益集团的阻碍,就成为继续推进改革的最大障碍。而且这种障碍恐怕不再是地方试点可以解决的问题,因为系统性的、深层次的改革牵一发而动全身,故必须自上而下才能推动。因此,目前的政府行政管理体制改革也必须自上而下才能推动。

我个人更乐观的是,如果这次行政审批改革成功了,那么很多在改革过程中难啃的硬骨头也许可以用类似的方法来推进。毕竟,中央政府作为最高层,作为实际上的最终委托人,最有压力和动力来推进深层次的改革。只要中央政府带头拿出“壮士断腕”的决心和勇气,那么中国的改革就没有趟不过去的河,就没有啃不动的硬骨头!

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授)

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