毛寿龙：中国政府改革的经验、挑战与基本趋势
时间：2012.07.29
作者：毛寿龙 中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任、教授
李文钊 中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究人员、博士
2008年3月，第十一届全国人大全体会议即将召开，有关大部制的改革方案也即将由全国人大通过并由新一届政府实施。大部制改革，是不断总结过去30年来改革经验，因应当前面临的改革挑战，并适应当前经济改革、社会发展和政治文明建设需要而提出来的。本文将总结改革开放30年来中国政府改革的经验、挑战，并在此基础上探索未来两次政府机构改革的基本趋势。
四个方面的历史经验
1982年以来，中国政府已经进行了5次大的改革。对这5次改革，很多人的评价是负面的，认为经常是机构精简了又膨胀，职能转变了又回复。笔者认为，改革的确有回复，但与1982年相比，今天的政府已经因改革发生了巨大的变化，在改革方面已经积累了很多经验：
首先，中国政府改革的基本价值目标已经形成，并且越来越清晰，如在政府职能方面建设有限政府，在政府行为方面建设法治政府，在政府信息方面建设开放政府，在政府责任方面建设责任政府，在权力配置方面强调放权搞活，即多中心政府。从学术上来说，可以概括为组织效率、职能效率和政治效率的追求。官方语言对此表述略有不同，但内涵基本是一致的。如十一规划将政府改革的目标界定为“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。由此可见，中国政府改革的目标确定方面，既有宏观目标，即建设服务政府、责任政府和法治政府，也有微观目标，即组织结构方面的调整。
其次，中国政府改革已经形成了一些基本的主题，如政府规模精简和职能转变、组织结构调整、行政区划和层级、依法行政、人事管理、行政决策、行政监督、政府责任等。在政府规模方面，既有人事指标、财政指标，也有组织指标，这三个指标目的都主要是对政府规模的调整。在职能转变方面，既突出政府的宏观调控和市场监管职能，也强调政府的社会管理和公共服务的职能，这些职能转变主要是对政府范围的调整。在组织结构方面，主要是对国务院的组织部门和国务院所属机构的改革，以强化总理的决策和领导能力，形成完善的政府组织结构。在行政区划和层级方面，主要是强调中央与地方政府关系的调整，以及省级以下政府间关系的调整，包括县乡政府的改革等，其目的是为了形成合理的纵向行政体系。在政府运行方面，强调政府行为的法治化，政府决策的科学化，政府监督的完善化，政府责任的明确化，其目的是为了强调政府自身建设。在政府人事方面，强调完善公务员制度，加强分类管理，其目的是形成合理的人事体系。
第三，中国政府改革已经厘清了一些改革主题之间的逻辑关系，提高了改革的自主性。经过不断的实践探索和理论总结，中国政府改革的逻辑关系日益明确，即转变政府职能是关键，政府机构改革是突破口，加强政府自身建设是保障。政府职能转变改变了中国政府的工作重点，为中国政府的行为提供了范围和界限，是中国政府改革成功的关键点。政府机构和政府职能紧密联系，两者需要进行联动，如果单纯的政府职能转变不以机构改革为基础，这必然会使职能转变的基础不稳固，反过来，如果单纯的机构改革不以职能转变为基础，这必然会使机构调整不合理和不到位。在政府自身建设方面，主要是使政府的日常行政建立在稳固和良好的机制和程序之上，这就要求政府依法行政，科学决策，加强监督，承担责任，完善公务员制度，反对腐败，树立良好的政风和工作作风等。
最后，中国政府改革逐渐从行政性改革向制度性改革转变。中国政府改革开始重视完善制度，通过制度来巩固改革成果，通过制度来推进改革。这种制度性改革既体现在强调法治政府的价值追求方面，也体现在各项具体改革中通过完善制度着手，如通过建立重大事项集体决策制度、专家咨询制度、公众参与制度等，来促使行政决策科学化、民主化和法制化。如果在从事行政改革的现时，不进行制度建设，很可能会使改革因领导人存在而存在，因领导人离职而取消。从行政性改革向制度性改革转变，通过行政改革来完善制度基础，既是中国政府改革实践积累的经验，也是中国进一步改革的方向。
五个方面的现实挑战
中国政府通过5次较大规模的机构改革，取得了很大的成就。通过这些改革，中国政府也积累了一些有关政府改革的基本经验。不过，中国政府仍然面临进一步改革的挑战，中国政府必须通过自身的改革以适应变化的政治、经济和社会。
与此前的政府改革相比，今后政府改革的难度更大，风险更大，任务更艰巨。尤其是当前中国社会转型正处于非常关键的时期，中国政府能否通过自身改革来促进经济、社会和政治转型，意义重大。从当前的社会转型和政府改革的现状看，中国政府的进一步改革将会面临着下面几个方面的挑战：
一是市场经济转型带来政府职能转变方面的挑战。中国市场经济已经初步建立，中国政府如何通过进一步转变职能，使得政府角色和职能适应市场经济的发展要求，仍然是中国政府改革的难题。市场经济需要有良好的制度基础，如经济自由、产权保护、政治和平与法治，这四项制度基础的建设是中国政府职能转变的难点。具体的改革任务，如国有企业改革和金融体制改革等，也是改革的具体的难点。可以说，中国政府如何改革其宏观调控部门，完善金融体制，为企业和个人提供产权保护，促进经济自由，仍然是未来中国政府改革的难点。
二是市场经济建立带来政府公共服务职能和社会管理职能的挑战。市场经济的转型，一方面要求政府职能转变，从微观管理向宏观调控转变，另一方面，也要求政府提供一些基础性公共服务，并为社会自治提供制度基础。中国社会当前突出的教育问题、医疗问题、交通问题和住房问题等，都与政府的基础性公共服务职能不到位有关。而当前社会中很多问题，如城市中小区治理问题、社会救助问题、慈善问题等，都与政府的社会管理职能不到位有关。中国政府如何通过改革事业单位，加强基础性公共服务，为社会自治提供制度基础，仍然是中国政府今后改革所面临的主要压力。基础性公共服务和社会自治问题如果不能够得到解决，中国社会的市场转型可能会产生泛市场化，使得改革成果不能够为所有民众享有，从而产生严重的社会和政治问题。
三是政府组织结构调整仍然是中国政府改革主要挑战之一。虽然通过5次机构改革，中国国务院政府组成机构已经大大地减少，但是与成熟和发达国家相比，中国政府机构数量仍然过于庞大。中国政府需要进一步减少国务院组成部门数量，精简国务院直属机构数量，改革国务院事业单位组成情况，减少部委管理的国家局，使得国务院组成部门较为精干，主要是决策机关，而国务院直属机构设置较为合理，主要是执法机关，国务院事业单位主要是服务机关。与此同时，政府经济职能的转变，公共服务和社会管理职能的加强都需要通过机构改革来为职能转变提供动力，也需要机构改革来落实职能转变。
四是政府自身建设和政府运行也是今后中国政府改革的重点和难点。一旦中国政府职能设置较为合理，政府结构较为完善，那么政府就需要加强自身建设和运行，以保证职能得到实施，效果得到保障。在政府自身建设和运行方面，主要是强调制度建设、程序建设和机制建设，制度建设方面主要是强调政府的各种行为有法可依，程序建设方面主要是强调政府运行流程精简、有效和合理，机制建设方面主要是强调约束政府机关和人员的行为，使得他们的行为受到监督。无论是制度建设、程序建设，还是机制建设，目的都是为了使政府机关和公务人员在行使其职能时，能够按照正当程序和保障公民权利的方式来行使职务行为，从而使得政府行为合法、有责、公开和有效。
五是如何通过启动政治体制改革来为政府改革提供动力，仍然是中国政府改革的未来挑战之一。政府改革问题最终将要转化为政治体制改革问题，政府改革也最终需要在政治体制改革的框架中进行。分析中国政府体制改革的过去，政治效率和政治逻辑是中国政府机构改革的一个主要重要的动力、价值和推动力。同样，在未来的中国政府改革中，如何将政府改革纳入政治体制改革，如何通过启动政治体制改革来为中国政府改革提供动力和机会，也仍然是中国政府改革面临的非常重要的挑战。就与政府改革相联系的政治体制改革来说，主要是如何通过完善人民代表大会的立法职能和司法机关的司法职能，从而使得政府职能只承担行政职能，而不承担立法职能和司法职能，从而为政府职能的转变和组织结构的调整提供政治动力。
这五个方面的挑战也实际上预示着中国政府未来改革的努力重点。挑战也是机遇，如果在未来10年或20年中，我们能够正确地面对这些挑战，采取恰当的措施，那么中国政府就可以通过自身的改革，为市场经济进一步发展、公共服务的改善、公民社会的建立，以及政治体制改革提供良好的基础和平台。
两次未来改革的基本设想
国务院组织主要由四个系列组成，一是辅助系统，主要是负责协助国务院总理处理政务，办理事务，组织会议等；二是决策系统，主要是内阁组成部门，主要负责决策；三是执行系统，主要负责政策和法律的执行，它们属于执行机关，国务院的直属机关通常是一些执法机关和执行机关；四是监督系统，主要负责监督，它们主要是负责国务院政策制定和执行性的监督性机关，例如审计署、监察部等。
2008年政府改革，国务院组成部门的改革重点在三个方面：对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观调控，减少微观干预；对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业单位改革；对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。
2008年机构改革适合小步调整，在交通和农业等领域，试点大部制，总结经验教训；然后继续推进事业单位改革，在事业单位改革逐步推进的基础上推进公共服务领域的机构改革。
如果说2008年的改革只是过渡性的，那么2013年的改革依然将是过渡性的。但它们并非不重要，实际上它们都直接关系到中国政府改革能否为经济发展和社会发展提供进一步动力，也关系到中国社会能否成功转型。
2013年的政府改革，可以在巩固已有的成果基础之上，进一步进行政治层面、职能层面和组织层面的变革，其中职能层面的变革和组织层面的变革仍然是改革的重点，通过组织逻辑与职能逻辑的互动，使得组织变革遵循职能逻辑，而职能转变遵循组织逻辑，促进组织与职能的协调。
原文链接：http://news.163.com/08/0305/08/468QMCG200012I5M.html
李文钊 中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究人员、博士
2008年3月，第十一届全国人大全体会议即将召开，有关大部制的改革方案也即将由全国人大通过并由新一届政府实施。大部制改革，是不断总结过去30年来改革经验，因应当前面临的改革挑战，并适应当前经济改革、社会发展和政治文明建设需要而提出来的。本文将总结改革开放30年来中国政府改革的经验、挑战，并在此基础上探索未来两次政府机构改革的基本趋势。
四个方面的历史经验
1982年以来，中国政府已经进行了5次大的改革。对这5次改革，很多人的评价是负面的，认为经常是机构精简了又膨胀，职能转变了又回复。笔者认为，改革的确有回复，但与1982年相比，今天的政府已经因改革发生了巨大的变化，在改革方面已经积累了很多经验：
首先，中国政府改革的基本价值目标已经形成，并且越来越清晰，如在政府职能方面建设有限政府，在政府行为方面建设法治政府，在政府信息方面建设开放政府，在政府责任方面建设责任政府，在权力配置方面强调放权搞活，即多中心政府。从学术上来说，可以概括为组织效率、职能效率和政治效率的追求。官方语言对此表述略有不同，但内涵基本是一致的。如十一规划将政府改革的目标界定为“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。由此可见，中国政府改革的目标确定方面，既有宏观目标，即建设服务政府、责任政府和法治政府，也有微观目标，即组织结构方面的调整。
其次，中国政府改革已经形成了一些基本的主题，如政府规模精简和职能转变、组织结构调整、行政区划和层级、依法行政、人事管理、行政决策、行政监督、政府责任等。在政府规模方面，既有人事指标、财政指标，也有组织指标，这三个指标目的都主要是对政府规模的调整。在职能转变方面，既突出政府的宏观调控和市场监管职能，也强调政府的社会管理和公共服务的职能，这些职能转变主要是对政府范围的调整。在组织结构方面，主要是对国务院的组织部门和国务院所属机构的改革，以强化总理的决策和领导能力，形成完善的政府组织结构。在行政区划和层级方面，主要是强调中央与地方政府关系的调整，以及省级以下政府间关系的调整，包括县乡政府的改革等，其目的是为了形成合理的纵向行政体系。在政府运行方面，强调政府行为的法治化，政府决策的科学化，政府监督的完善化，政府责任的明确化，其目的是为了强调政府自身建设。在政府人事方面，强调完善公务员制度，加强分类管理，其目的是形成合理的人事体系。
第三，中国政府改革已经厘清了一些改革主题之间的逻辑关系，提高了改革的自主性。经过不断的实践探索和理论总结，中国政府改革的逻辑关系日益明确，即转变政府职能是关键，政府机构改革是突破口，加强政府自身建设是保障。政府职能转变改变了中国政府的工作重点，为中国政府的行为提供了范围和界限，是中国政府改革成功的关键点。政府机构和政府职能紧密联系，两者需要进行联动，如果单纯的政府职能转变不以机构改革为基础，这必然会使职能转变的基础不稳固，反过来，如果单纯的机构改革不以职能转变为基础，这必然会使机构调整不合理和不到位。在政府自身建设方面，主要是使政府的日常行政建立在稳固和良好的机制和程序之上，这就要求政府依法行政，科学决策，加强监督，承担责任，完善公务员制度，反对腐败，树立良好的政风和工作作风等。
最后，中国政府改革逐渐从行政性改革向制度性改革转变。中国政府改革开始重视完善制度，通过制度来巩固改革成果，通过制度来推进改革。这种制度性改革既体现在强调法治政府的价值追求方面，也体现在各项具体改革中通过完善制度着手，如通过建立重大事项集体决策制度、专家咨询制度、公众参与制度等，来促使行政决策科学化、民主化和法制化。如果在从事行政改革的现时，不进行制度建设，很可能会使改革因领导人存在而存在，因领导人离职而取消。从行政性改革向制度性改革转变，通过行政改革来完善制度基础，既是中国政府改革实践积累的经验，也是中国进一步改革的方向。
五个方面的现实挑战
中国政府通过5次较大规模的机构改革，取得了很大的成就。通过这些改革，中国政府也积累了一些有关政府改革的基本经验。不过，中国政府仍然面临进一步改革的挑战，中国政府必须通过自身的改革以适应变化的政治、经济和社会。
与此前的政府改革相比，今后政府改革的难度更大，风险更大，任务更艰巨。尤其是当前中国社会转型正处于非常关键的时期，中国政府能否通过自身改革来促进经济、社会和政治转型，意义重大。从当前的社会转型和政府改革的现状看，中国政府的进一步改革将会面临着下面几个方面的挑战：
一是市场经济转型带来政府职能转变方面的挑战。中国市场经济已经初步建立，中国政府如何通过进一步转变职能，使得政府角色和职能适应市场经济的发展要求，仍然是中国政府改革的难题。市场经济需要有良好的制度基础，如经济自由、产权保护、政治和平与法治，这四项制度基础的建设是中国政府职能转变的难点。具体的改革任务，如国有企业改革和金融体制改革等，也是改革的具体的难点。可以说，中国政府如何改革其宏观调控部门，完善金融体制，为企业和个人提供产权保护，促进经济自由，仍然是未来中国政府改革的难点。
二是市场经济建立带来政府公共服务职能和社会管理职能的挑战。市场经济的转型，一方面要求政府职能转变，从微观管理向宏观调控转变，另一方面，也要求政府提供一些基础性公共服务，并为社会自治提供制度基础。中国社会当前突出的教育问题、医疗问题、交通问题和住房问题等，都与政府的基础性公共服务职能不到位有关。而当前社会中很多问题，如城市中小区治理问题、社会救助问题、慈善问题等，都与政府的社会管理职能不到位有关。中国政府如何通过改革事业单位，加强基础性公共服务，为社会自治提供制度基础，仍然是中国政府今后改革所面临的主要压力。基础性公共服务和社会自治问题如果不能够得到解决，中国社会的市场转型可能会产生泛市场化，使得改革成果不能够为所有民众享有，从而产生严重的社会和政治问题。
三是政府组织结构调整仍然是中国政府改革主要挑战之一。虽然通过5次机构改革，中国国务院政府组成机构已经大大地减少，但是与成熟和发达国家相比，中国政府机构数量仍然过于庞大。中国政府需要进一步减少国务院组成部门数量，精简国务院直属机构数量，改革国务院事业单位组成情况，减少部委管理的国家局，使得国务院组成部门较为精干，主要是决策机关，而国务院直属机构设置较为合理，主要是执法机关，国务院事业单位主要是服务机关。与此同时，政府经济职能的转变，公共服务和社会管理职能的加强都需要通过机构改革来为职能转变提供动力，也需要机构改革来落实职能转变。
四是政府自身建设和政府运行也是今后中国政府改革的重点和难点。一旦中国政府职能设置较为合理，政府结构较为完善，那么政府就需要加强自身建设和运行，以保证职能得到实施，效果得到保障。在政府自身建设和运行方面，主要是强调制度建设、程序建设和机制建设，制度建设方面主要是强调政府的各种行为有法可依，程序建设方面主要是强调政府运行流程精简、有效和合理，机制建设方面主要是强调约束政府机关和人员的行为，使得他们的行为受到监督。无论是制度建设、程序建设，还是机制建设，目的都是为了使政府机关和公务人员在行使其职能时，能够按照正当程序和保障公民权利的方式来行使职务行为，从而使得政府行为合法、有责、公开和有效。
五是如何通过启动政治体制改革来为政府改革提供动力，仍然是中国政府改革的未来挑战之一。政府改革问题最终将要转化为政治体制改革问题，政府改革也最终需要在政治体制改革的框架中进行。分析中国政府体制改革的过去，政治效率和政治逻辑是中国政府机构改革的一个主要重要的动力、价值和推动力。同样，在未来的中国政府改革中，如何将政府改革纳入政治体制改革，如何通过启动政治体制改革来为中国政府改革提供动力和机会，也仍然是中国政府改革面临的非常重要的挑战。就与政府改革相联系的政治体制改革来说，主要是如何通过完善人民代表大会的立法职能和司法机关的司法职能，从而使得政府职能只承担行政职能，而不承担立法职能和司法职能，从而为政府职能的转变和组织结构的调整提供政治动力。
这五个方面的挑战也实际上预示着中国政府未来改革的努力重点。挑战也是机遇，如果在未来10年或20年中，我们能够正确地面对这些挑战，采取恰当的措施，那么中国政府就可以通过自身的改革，为市场经济进一步发展、公共服务的改善、公民社会的建立，以及政治体制改革提供良好的基础和平台。
两次未来改革的基本设想
国务院组织主要由四个系列组成，一是辅助系统，主要是负责协助国务院总理处理政务，办理事务，组织会议等；二是决策系统，主要是内阁组成部门，主要负责决策；三是执行系统，主要负责政策和法律的执行，它们属于执行机关，国务院的直属机关通常是一些执法机关和执行机关；四是监督系统，主要负责监督，它们主要是负责国务院政策制定和执行性的监督性机关，例如审计署、监察部等。
2008年政府改革，国务院组成部门的改革重点在三个方面：对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观调控，减少微观干预；对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业单位改革；对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。
2008年机构改革适合小步调整，在交通和农业等领域，试点大部制，总结经验教训；然后继续推进事业单位改革，在事业单位改革逐步推进的基础上推进公共服务领域的机构改革。
如果说2008年的改革只是过渡性的，那么2013年的改革依然将是过渡性的。但它们并非不重要，实际上它们都直接关系到中国政府改革能否为经济发展和社会发展提供进一步动力，也关系到中国社会能否成功转型。
2013年的政府改革，可以在巩固已有的成果基础之上，进一步进行政治层面、职能层面和组织层面的变革，其中职能层面的变革和组织层面的变革仍然是改革的重点，通过组织逻辑与职能逻辑的互动，使得组织变革遵循职能逻辑，而职能转变遵循组织逻辑，促进组织与职能的协调。
原文链接：http://news.163.com/08/0305/08/468QMCG200012I5M.html
编辑：人大新闻网
