2010年03月08日 05版(记者 于宛尼)数日来，有关《社会保险法》草案的修改，成为本次两会代表、委员们热议的一个话题。诸如，“正视养老金去保险化的发展趋势”、“社会保险基金的监管问题除了在《社会保险法》中专章规定，还需专门设立法律规定”、“建议工伤预防费纳入工伤保险基金支付范围”等等。

　　我国《社会保险法》经历了漫长的立法进程。该部法律从1992年着手起草，到2009年12月进行草案的第3次审理，历时18年。最近，《社会保险法》加快了立法步伐，按照既定目标，“十二五”期间我国社会保险制度必须走上轨道。

　　郑功成作为中国社会保障制度改革和相关立法进程的亲历者、见证者、推动者。20多年来，其一直从事社会保障、劳动就业领域的研究和教学。2003年3月，39岁的他成为最年轻的第十届全国人大常委之一，同时兼任内务司法委员会委员。

　　“《社会保险法》是中国社会法部门最重要的支架性法律，是中国社会主义特色法律体系形成的重要标志。”3月7日，全国人大常委、中国人民大学教授郑功成接受本报记者专访时表示。

法律平衡各方利益主体

　　当谈到《社会保险法》的立法背景时，郑功成表示：“20世纪80年代以前，中国人最大的问题是吃饭。如今，中国人最关注的无疑是社会保障。”

　　“刚刚过去的2009年，中国经济经历了最为艰难的一年，但GDP最终仍然实现了8.7%的增长，中国经济成功实现V型反转的奇迹令世界刮目相看。”

　　然而，“现实生活中，一些企业老板任意延长劳动者的劳动时间，拖欠工资，没有必要的劳动保护，未参加社会保险等现象屡见不鲜。经济的不断增长使得一些企业所有者越来越强势，劳资之间的利益分歧正在逐步加大。”郑功成说，“这些都是社会保障制度不完善，保障严重不足造成的。”

　　调节劳资双方的利益关系，解除劳动者的后顾之忧，增进劳动者的福利，让劳动者老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助，需要建立完善的社会保险制度。郑功成认为，专门立法尤其是框架性法律是最为关键的。

　　郑功成说，“经过20多年的改革，社会保险制度已经到了必须定型、稳定和实现可持续的发展阶段，不能长期试而不定。没有健全的社会保险制度，将难以解决发展进程中的贫困、失业等诸多社会问题，更难以理顺收入分配失衡、城乡差距矛盾。而《社会保险法》的建立对于完善社会保险制度尤为重要，只有立法机关才能尽可能地平衡责任主体各方的权利和义务。”

立法解决劳动者后顾之忧

　　郑功成再三强调，“《社会保险法》本质上是劳动者的权益法、福利法，立法中应当充分体现出国家建立这一制度的根本目的，那就是确立全体劳动者的福利权益。因此，《社会保险法》是专门维护劳动者权益，解决劳动者后顾之忧，并增进劳动者福利的法律。”

　　“效率优先过度的价值取向，扭曲了社会保险制度追求社会公平正义的本质。制度分割、部门分割的格局，损害了社会保险制度的完整性与系统性。监管体制中的职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行与可持续发展。财政责任的模糊，阻碍着新制度的健康成长。”多年参与社保制度改革的郑功成感慨地说，“多部门平等参与社保改革中的制度设计，不仅无法找到制度变革失误的责任承担者，而且直接衍生了不正常的部门利益，进一步恶化了社会保险制度改革的格局。”

　　郑功成举例分析说，一些地方将“收支两条线”简单地理解为多部门监管与多头经办，实际上割断了社会保险参保人权利义务的密切对应关系，已经埋下了记账不清的巨大风险；同时，用人单位、劳动者、政府三方之间的责任分担缺乏正常的标准，各地责任分担比重及缴费费率差异大，对经济社会发展所需要的公平环境造成损害；政府财政应当承担的雇主缴费责任因机关事业单位养老保险改革不同步而未履行，其应当承担制度转轨中出现的中老年职工养老金历史欠账亦未有明晰的测量与合理的承担责任规划，等等。

　　郑功成表示：“如果不能清晰地界定责任主体各方的筹资责任和政府财政在社会保险制度中的责任，社会保障制度很难获得正常、健康、持续的发展。”

从制度普惠到体系公平

　　“客观而论，以往的改革由于是摸着石头过河的年代，难免出现失误与偏差。因此，在社会保险立法进程中，我们吸取了教训。”郑功成表示，“经历了3审的《社会保险法》草案虽然仍存在缺陷，但基本共识已经形成，给立法者提供了较好的基础条件。”

　　肯定进步的同时，郑功成强调，“《社会保险法》是面向劳动者建立的，社会保险是可以惠及劳动者及家属的强制性制度安排，它以劳动者为本位，以劳动权利为基础，实行权利、义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成了各项社会保险基金。”

　　社保基金不是财政资金，也不是社保机构的资金，而是所有参保人的公共基金。对社保基金的使用，应该根据所有参保人的意志来决定。让郑功成感到遗憾的是，草案已经进行了3次审议，对此一直没有做出明确规定，“社保基金里大量的钱都是用人单位和劳动者个人缴纳的，只靠政府监管远远不够，立法机关一定要介入。”

　　此外，“《社会保险法》要明确责任主体的权利和义务，不能再出现‘开胸验肺’的现象。权利是劳动者获得安全感和稳定的预期收益，义务是劳动者为了获得权利应当承担的责任。”

　　“对雇主或用人单位而言，法律规定其必须为职工参保的强制性义务、获得解除或减免其对劳动者相应的经济补偿权益。对劳动者而言，除工伤保险外，法律应明确其参保并交纳社保费用的义务，并赋予其享受各项社保待遇的法定权益。更为重要的是，法律也应当明确政府对社会保险制度所负有的财政责任与行政责任。”郑成功说。

　　“任何社会保障制度，都天然地追求社会公平，但是从不公平到公平必须要有一个过程，尤其是在我们这个发展不平衡的大国。”郑功成说，“《社会保险法》是劳动者的保护伞，但我们不要指望它是完美的、万能的，实施后还要根据具体情况进行修改，这是更加完善的社会保险制度建立的重要条件。社会保险立法将促进社会保险制度进入定型、稳定、持续发展阶段。”

　　采访结束时，郑功成强调，“中国社会保障改革基本思路是先实现社会保障制度普惠，再逐步发展到社会保障体系公平的普惠。”




　　链接

　　专家对于《社会保险法》草案提出的主要修改意见

　　1.《社会保险法》草案第43条规定：失业保险金的标准“，由省、自治区、直辖市人民政府根据个人失业前12个月的月平均缴费工资和赡养系数确定，但失业保险金不得低于城镇居民最低生活保障标准。

　　专家建议：赡养系数不在失业保险讨论范围内，它属于社会救济范围。建议实行按失业者失业前缴费工资的一定比例确定其失业保险金标准，同时对最高和最低标准进行适当控制。比如，按照失业前一定时间平均缴费工资的50%确定其失业保险金标准，不低于最低工资标准的70%，不高于150%，实行差别待遇。

　　2.《社会保险法》草案第24条规定：城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的待遇标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。

　　专家建议：公民健康保障即指在政府干预下，实现人人享有公共卫生、健康管理和买得起医疗服务。公民健康保障制度安排非常强调社会互济和当年收支平衡，因此具有强保险特征，需要强化社会保险制度，是《社会保险法》的主要内容。建议第24条授权地方人民政府酌情统一目前三项医疗保险计划的权力。

　　3.《社会保险法》草案第65条规定：统筹地区的社会保险基金预算、决算草案，由统筹地区社会保险行政部门编制，经同级财政部门审核，报本级人民政府批准。全国社会保险基金预算、决算草案，由国务院社会保险行政部门编制，经国务院财政部门审核，报国务院批准。

　　专家建议：社会保险基金预算、决算属于社会契约内容，需要经过人民代表大会审议；国务院是行政机构，“报国务院批准”与社会保险内涵和原则不匹配。此外，应补充规定“建立社会保险基金内审制度”，以夯实社会保险基金内控和监督工作。

　　原文链接：http://news.workercn.cn/onlinepaper/2010_03/08/GR0505.htm

　　（编辑：於萍萍）