今天上午，十二届全国人大一次会议将举行代表团全体会议审查预算报告。

这份《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》已于前日发放到代表手中。报告包含了去年预算执行情况和今年的预算草案。财政部也受国务院委托，对这份报告草案进行了简单的解读。

但这份70页、长达数万字的报告，到底有哪些要点？如何看懂数据，又如何从数据中看到背后的政策导向？所谓“外行看热闹，内行看门道”，今日相关专家将为您解读今年的预算报告草案——究竟应该怎么看？

预算报告是什么？

两条线：政府的收与支　两笔账：花的钱收的钱

一份预算报告包括了预算执行的情况和预算草案。前者说明了上一年收支情况，而后者说明了下一年政府计划的收支状况。其中预算执行报告包括了公共财政预算的收支情况、政府性基金预算执行的情况、国有资本经营预算的执行情况，以及“落实全国人大预算决议的有关情况”四部分内容。

中国人民大学经济学院顾海兵教授告诉记者，政府的收入传统来说就是指税收收入，当然在我国的国情之下，还包括一些费用的收入、国有企业上缴的利润等。而支出则可以简单理解为，“政府花出去的钱”。因此我国的预算报告由四部分内容构成。

“公共财政预算就是我们最传统的对于财政的理解，”顾海兵说，“税收等。”

“政府性基金包括的内容比较杂，比较好理解的就是彩票，”顾海兵说，“但是里面一大块是土地收入，也就是土地出让金。”

“国有资本可以简单理解为国企。”中国人民大学经济学院郑超愚教授说。而最后一部分“落实全国人大预算决议的有关情况”则是对去年的财政政策做了简单解读。

而在第二部分，2013年的中央和地方预算草案包含的内容则相对丰富，尤其是在今年，还加入了社会保障基金的内容。预算草案包括以下几部分内容：财政工作和预算编制的总体要求，积极的财政政策要点，公共财政预算安排情况，政府性基金预算安排情况，国有资本经营预算安排情况。

曾长时间关注“阳光财政”的政协委员蒋洪表示，相较于往年，今年预算报告的最大进步就是纳入了社会保障基金的表格。

预算报告怎么读？

看数据变化

读出不同税种的收入

看清民生的具体投入

在预算执行情况的报告中，文字部分介绍了中央财政以及地方财政的收入和支出情况。这一部分中，代表们可以读出不同的税种的税收收入。例如，“国内增值税19678.47亿元，完成预算的97.2%”。

看税收需分清国税地税

在我国，执行的是中央和地方两级税务制度。“也就是国税和地税，”顾海兵说，“国税征收的最重要的就是增值税，还有一部分企业所得税。”另外，国税还负责征收消费税、燃油税、进口产品增值税、车辆购置税等。

“地税比较主要的税种是个人所得税，还有营业税。”顾海兵说。这部分营业税不包括铁道部门、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的所得税。

看支出可侧重民生投入

而在支出部分，报告也对分类支出的重点项目加以阐述。例如，“医疗卫生支出2048.2亿元，提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准，由每人每年200元增加到240元”。

而在附表中，预算执行的情况按照公共财政支出情况、中央公共财政支出情况和中央对地方税收返还和转移支付情况三张表格加以阐述。其中，税收返还指的是原属于地方的税收收入在改革后改为中央收入，这部分收入在财政分配中由中央政府返还给地方政府。而转移支付指的是中央给予地方的补助资金。顾海兵和蒋洪都认为，这部分的分类过于“粗”了。“只按照外交、国防这种大类来分，其实读不出来什么内容。”顾海兵说。这一点也得到了蒋洪的认同。蒋洪表示，在美国，财政预算的执行情况，就是一份好几百页的文件，而具体给每所学校多少财政补贴都是可以公布的。

看政府性基金收支

而除去公共财政的收入和支出之外，政府性基金的收支以及国有资本经营情况的收支也分别以文字和表格的形式加以阐述。其中中央政府性基金有29个收入门类和27个支出门类，以表格展示在报告中。但是地方性政府基金却只有文字阐述。

顾海兵认为，在地方政府性基金中，土地出让所得是最重要的一笔收入。在2011年这笔收入达到了33166.24亿元，而2012年这笔收入也达到了28418.29亿元。

查重点支出

从教育投入等看法定支出

从社保支出看钱够不够用

从社保支出结余看流量存量

郑超愚介绍，随着社会经济发展，社保支出也会随之增加。在今年的预算报告中，关于社会保障基金以三张表格的方式予以呈现，分别是收入预算表、支出预算表和结余预算表。

郑超愚认为，结余表的出现意味着政府不仅仅关注资金的流量状况，也开始关注资金的存量状况。“不至于在将来，发现社保基金不够用的事出来”。而郑新业则认为，社保基金的支出应该更加有针对性地为低收入人群进行设计。“现在是低收入人群的大部分收入都用来缴社保了，而高收入人群只用自己收入的很小一部分缴了社保，但是低收入人群享受的社保基金总额仍然很少”。

从教育投入等看三项法定支出

在我国，目前有三项“法定支出”规定了经常性财政收入与教育支出、农业支出和科学技术支出的关系。

《教育法》规定,各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入增长。2012年，全国财政收入比2011年增长了12.8%，而教育支出比2011年增长了15.7%，符合法律规定。《农业法》规定，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增幅应高于其财政经常性收入的增长幅度。2012年，对农林水事务的支出较2011年增长了25.3%。另外，《科学技术进步法》规定，国家财政用于科学技术经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增幅。但由于预算报告未定义“经常性财政收入”这一概念，因此如何判断三项法定支出的总量是否合理，存在一定难度。

从公共服务支出看节俭指向

预算报告中，对于大兴节俭之风着墨甚多，引起代表委员的广泛共鸣。

关于节俭更为详尽的要求在预算报告之中，专门单设一节，要求“抓好政策落实，厉行勤俭节约”。具体举措包括严格控制一般性支出和“三公经费”，加强会议费、差旅费和车辆管理，严格控制修建装修办公室等楼堂馆所，进一步清理规范庆典、研讨会、论坛等活动，努力降低行政成本。在介绍今年中央预算主要支出项目安排情况时，列出“一般公共服务支出”1350.58亿元，增长1.5％。报告解释说，增幅较低主要是落实中央有关规定，从严控制一般性支出，严格控制行政机关公用经费和项目支出。

读政策导向

从收支项目看财政政策

与经济政策导向的关系

在今年的预算草案中，提出继续实行积极财政政策。中国人民大学郑新业教授认为，从预算草案的收入和支出项目中，可以读出财政政策与宏观经济政策导向的关系。“如果说政府的工作任务是保证经济增长、应对经济波动、升级产业结构、治理环境污染、调整收入分配这五项，那么今年的财政政策仍然是利于保证经济增长和应对经济波动的。”郑新业说。

从税收比重看“政策倾向”

郑新业介绍，从公共财政收入来看，主要的收入仍然集中在国内增值税、进口增值税和营业税这几方面。而个人所得税、资源税和房产税等税种的收入却只占很少的一个比例。“个人所得税的起征点不断提高，导致个人所得税税收下降，也不利于调整收入结构。”郑新业说。这一点也得到了顾海兵的认同，“在国外，个人所得税之于全国税收所占的比例是非常高的。”

而同时，对能源的征税并不多，因此导致能源价格较低。“能源价格便宜，经济发展就还是依靠资源和能源，大家浪费起来也不在乎。”郑新业说。而一旦对能源课重税，能源价格提升，依赖能源的产业就会随之衰落，从而产业结构就可以得到调整，而污染问题也能得到缓解。

从持续出口退税看“保增长”

而持续的出口退税也是一种“保增长”的政策选择。“大量的产品仍将在中国生产，并出口到其他国家，就业是可以得到保证的。”郑新业说。

而在支出方面，中央对地方的转移支付是重点。“目前中央政府的职能有限，大部分职能还是地方政府在承担。”郑新业说，“从调整收入分配角度来说，低保是重点。”

在2013年的预算草案中，共计两万亿的一般性转移支付中，有接近四千亿覆盖了基本养老保险和低保这一栏目的转移支付。“这里面也有不同，低保是比较直接的保障低收入人群的手段，”郑新业说，“但是社保不太一样，你缴得多，返还得多，缴得少，返还得少，这其实对低收入人群是不利的。”

郑新业介绍，今年的一大进步是中央开始对流动人口实现转移支付，虽然这一点没有在预算草案中体现出来。“流动人口中有不少低收入人群，解决这些人的社会保障对于改善收入分配很有用。”他说。

文/本报记者　罗丹阳

制图/谢爽　供图/CFP

原文链接：预算报告究竟应该怎么读？