于深秋召开的十八届四中全会,将对“全面推进依法治国若干重大问题”作出决定,为公众瞩目。在陈卫东看来,司法体制改革将是其中的重头戏。
陈卫东系中国人民大学法学院教授、中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任,同时他兼任了最高法特邀监督员、最高检专家咨询委员会委员、公安部特邀监督员,多年来一直关注并积极参与司法改革研究。就司法改革的相关问题,经济观察报记者专访了陈卫东。
以法院为龙头
经济观察报:在“依法治国”背景下,司法体制改革将有哪些特点?
陈卫东:此轮司法改革最显著的特点是在党中央直接领导下进行的。为此,党中央成立了专门领导改革的小组,由党的总书记亲自担任组长。这体现了党中央对此轮司法改革的决心,因此,此轮司法改革非常值得期待。
经济观察报:如何评价当下的司法改革进程?
陈卫东:考量司法改革成效的方式有很多种。从制度、机制构建的角度来看,我国的司法改革使得原本不健全的法律制度逐渐丰富、完善,这是有积极意义的。如果从司法改革任务的完成角度而言,我们也可以认为制度的改革颇有成效。例如,据官方的统计,每次司法改革任务都得以圆满完成。2012年还首次发布了《中国的司法改革》白皮书,总结司法改革的成果。
但是,在司法改革持续推进的今天,通过对司法改革状况的深入分析,我们会发现司法改革的任务主要集中在制度的构建方面。从这个意义上来看,只要完成制度构建,似乎就可以表明司改任务的达成,至于司法改革构建的制度能否得以顺利运作并获得良好的制度效果则并不是司法改革所关注的问题。
实际上,司法改革的实践并不是一帆风顺的,有时旧的问题还没有解决,反而造就了新的问题。这也是为什么司法改革需要一而再、再而三地持续推动的重要原因。
时至今日,司法改革再次被提上议程,进行体制改革,解决体制性问题成为司法改革不可回避的问题。否则,缺少体制性保障的规则运行效果仍可能不彰。
经济观察报:2014年7月,最高人民法院发布《四五改革纲要》,是否意味着法院是本次司改的主要力量?
陈卫东:这次改革抓住了主线,就是以法院改革为重点突破口。当今我们造成司法不公、司法腐败、社会群众意见大的,主要是在审判领域。以法院为突破口来进行改革是抓住了改革的龙头。此外,检察院改革需要有别于法院。当然我们也要落实检察体制改革,明确办案责任主体,把检察长的指令纳入法治化轨道。
经济观察报:司法改革的核心是什么?司法体制改革的关键是解决什么?
陈卫东:我认为司法改革的核心是实现司法公正。司法公正的前提是要审判独立,只有审判独立了,才能够公正地办案,减少、避免外界的干扰。另外,司法公正还建立在我们对司法运行实践机制上的探讨。
具体而言,司改需要解决两大问题,即司法的地方化以及司法的行政化,这是两大“顽疾”。
司改的具体问题
经济观察报:人财物归省级统管,是否意味着司法系统垂直化管理?
陈卫东:2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出的方案所要解决的“人财物”问题是司法行政事务,而不是司法事务。即,省级院在人财物方面的统管只是对司法行政事务的统管而不是对于司法事务的统管。其二,对于司法行政事务,也不能说是垂直管理。因为司法行政事务的管理权是国家权限或者说是中央事权,而不是地方权限。这是与我们国家的单一制体制相适应的。之所以现在司法行政事务的管理权在地方,是国家(中央)“授权”的结果,而不是地方原本就拥有此种权力。
先收到省,再收到中央,不意味着中央放弃权力,这是过渡性的管理。目前的管理具有过渡性和授权性。司法体制改革的最终目标是实现司法行政管理权限全部收归国家,由全国统一管理司法行政事务。中央政法委书记孟建柱在《深化司法体制改革》一文中指出,“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难。”因此只能在授权管理与统一管理之间寻找平衡点,即授权由省级院统一管理省级以下地方院的人财物问题。这种改革思路也是我国司法体制改革循序渐进的改革方式的体现。可见,“司法垂直管理”论是不准确的。
经济观察报:2014年7月,中国最高人民法院发布未来五年改革的纲领性文件——“四五改革纲要”。按照纲要,法院将在省一级成立法官遴选委员会。遴选委员会如何设立?
陈卫东:值得注意的是,司法去地方化,可能会导致省级法院权力集中,加剧司法行政化。这就需要分散权力。设立遴选委员会,就是分散权力的方法之一。由遴选委员会提出遴选名单,然后由省级法院、检察院提出建议名单,最后由人大进行任命,而不是由省级法院、检察院一家独揽。
这就涉及到很重要的问题,遴选委员会怎么设,设在哪?是省院统设,还是县地市分设?如果只设省一级,如何了解各地的情况?如果县市分别设立,相互之间的权限又是什么?法院、检察院统一设立还是分开设立?构成遴选委员会的法官、检察官、律师、专家人员比例是多少?主任由谁来担任?是行政官员还是政法委官员、司法系统人士?
遴选委员会设在哪?目前而言,法院、检察院特别希望设于法院、检察院内部,便于控制,但是如果这么建,遴选和建议权将集中在法院、检察院,不利于权力分散。若设在政法委,符合党管干部的精神,但是又害怕对案件易形成干预。若设在人大,它是一个民意机构、权力机构,而遴选委员会是一个咨询机构。同时,法官、检察官任免是由人大进行的,这再次涉及权力过分集中的问题。还有一种提法,设在司法行政部门,目前其有完整的四级建制。另一种比较理想的做法就是设立一个不依附任何部门的独立的遴选委员会,在六个试点之外,山西省正在酝酿探讨,这是一个很好的尝试。我认为目前的司法改革试点可以分别进行尝试,不同的省实施不同的方案。我个人倾向于在司法行政部门设立,因为原本就有基础。
此外,还需要解决遴选的对象是谁的问题。仅仅是初任的法官、检察官还是包括其晋升?是否包括庭长、院长的遴选?
我认为应该是全部包括。这与党的领导、党管干部的精神并不矛盾,遴选委员会只是建议,不是决定。如果不包括院长、庭长,这意味着改革又回去了。如果遴选只解决普通法官,而不解决法官之上的法官的选拔,还是由地方党委组织部门考核院长、庭长的任免,不能真正彻底解决司法地方化问题。
此外,对于法官、检察官的待遇,我们说要只做加法不做减法,所以说要发挥党委政府的统一协调安排。
经济观察报:法官、检察官的职业化,是否意味着未来不局限于司法考试进行选拔?你作为司法考试的命题人是怎么看的?
陈卫东:当前司法人员的来源是通过司法考试。毫无疑问,设立这项考试制度的目的就是建立起中国法律职业共同体的入门标准,严把入门关,使我们的法律职业人员在一个较高起点上从事专业化非常强的司法职业。不过,从我个人而言,这样一种模式无法摆脱各种职业行为模式的固化。比如,法官就是长期做法官,没有做检察官、律师的阅历,所以很难形成共同的职业伦理,共同的职业操守。当前的控辩、控申、辩审冲突的发生,就是因为他们缺乏一个共同的职业经历和阅历。
在国外则没有这一情况,因为他们都是由从律师来的。我一直在建议取消司法考试制度,恢复律师考试制度。考过的人只能做律师,当好了律师才能作法官、检察官。
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